출입국항에서 불회부된 난민신청자 처우의 문제점

[왼쪽 사진] 공항에서 구제절차를 기다리는 난민신청자가 

몇주째 빵과 음료수로 끼니를 떼웠다

[오른쪽 사진] 송환대기실 내부 공간의 모습이다. 

 

난민법이 시행되기 이전에는 입국심사대에서 혹은 입국이 거부된 후 난민신청의 의사를 밝히더라도 아직 한국 영토에 들어오지 않았다는 이유로 심사의 의무가 없다고 하여 심사를 개시하지 않았고, 자의적인 송환이 이루어지기도 하였다. 그러나 난민법 제정으로 출입국항(공항 또는 항만)에서 난민신청 의사를 밝힌 경우 간단한 회부심사를 통해 난민심사를 받을 수 있는 기회를 부여하기 위해 제도가 도입되었다. 그러나 현실은 합법적으로 난민신청자를 강제송환할 수 있는 제도로 오용될 여지가 많고, 실제로 명백히 이유 없는 난민신청이 아닌 한 원칙적으로 입국을 허가해서 정식의 난민심사를 받을 기회를 부여해야 함에도 난민법 시행령상의 불회부사유가 지나치게 넓고, 이 사유에 대한 해석과 적용을 남용하여 많은 난민신청자가 심사의 기회를 부여받지 못한 채 송환이 되고 있다.

 

난민법 시행 이후 매년 꾸준히 출입국항에서 난민신청을 하고 있고, 2017년의 경우 전년도와 비슷한 197명이 출입국항에서 난민신청을 하였다. 그러나 21명만이 회부되어 최근 5년간 가장 낮은 회부율을 보이고 있다. 출입국항 난민신청제도를 운영하고 있는 다섯 곳의 출입국항 중 인천공항에서의 난민신청 접수가 93%로 가장 많은 비중을 차지하고 있는데, 인천공항에서도 회부율이 약 10.8%로 약 89.2%의 사람들은 불회부되어 송환되었다.

[표] 연도별 공항만별 난민신청자 회부·불회부 현황 ('13~’17.12) (단위: 건)

 

연도/ 사무소	인천공항			김해공항			제주공항			울산			동해
	신청	회부	불회부	신청	회부	불회부	신청	회부	불회부	신청	회부	불회부	신청	회부	불회부
2013	25	15	10	-	-	-	-	-	-		0	1	-	-	-
2014	71	26	45	70	26	44	-	-	-	-	-	-	-	-	-
2015	393	284	109	6	2	4	1	1	0	-	-	-	-	-	-
2016	168	57		7	0		11	4	-	-	-	-	1	0	-
2017	184	20		2	0		11	1	-	-	-	-	0	0	-

 

 

출입국항 회부심사에서 불회부된 난민신청자의 처우 

“경비요원과 항공사 직원에게 나쁜 말들을 수없이 들었고 그들은 항상 나에게 ‘한국은 당신의 나라가 아니니 본국으로 돌아가라’라고 했어요. 항상 본국으로 돌아가라고 하거나 경찰을 불러서 쫓아낼 것이라고 했어요. 그리고 한국어로 ‘씨바’라고 했어요.”   “공항 직원들은 우리에게 양호한 음식을 주지 않았을 뿐만 아니라 우리에게 한국을 떠나라고 강요했습니다. 우리가 거부해도 경비원들에게 돈을 줘 강제로 우리가 본국으로 돌아가도록 그들이 우리에게 수갑을 채우게 한다고 말했습니다. 우리는 거부했고 그들은 심지어 먹을 것을 4일 동안 주지 않은 적도 있었습니다.”   출처 : 공항만실태조사 보고서_”한국의 공항, 그 경계에 갇힌 난민들”

송환대기실(출국대기실) 의 문제 

외국인이 입국이 불허된 경우 출입국관리법 제76조 제2호, 같은 법 시행령 제88조에 따라 송환지시서가 발급되고 입국이 불허된 외국인은 공항 내에 위치한 송환대기실(출국대기실)로 옮겨지게 된다. 입국이 불허된 외국인이 난민법 제6조에 따라 난민신청의사를 밝히는 경우, 또한 난민법 제6조에 따라 출입국항에서의 난민신청을 하였으나 난민인정심사에 회부되지 않은 경우(난민인정심사 불회부 결정이 내려진 경우), 위 난민신청 의사를 밝힌 외국인은 강제송환을 할 수 없으므로, 위 송환대기실(출국대기실)에 대기하게 된다. 입국이 불허된 외국인이 난민신청의사를 밝힌 경우 출입국관리공무원은 난민신청을 서면으로 할 수 있도록 난민인정신청서를 교부하여야 하는데, 앞서 언급한 바와 같이 난민법 제6조 3항에서는 “법무부장관은 난민인정신청서를 제출한 사람에 대하여는 그 신청서가 제출된 날부터 7일 이내에 난민인정 심사에 회부할 것인지를 결정하여야”한다고 규정되어 있기 때문에 출입국관리공무원은 난민신청서의 교부 및 작성을 늦추는 경우가 대부분이다. 따라서 난민신청 의사를 밝혔음에도 난민신청서를 작성하기까지 위 송환대기실(출국대기실)에 송환의 두려움을 느끼며 대기하고 있는 경우가 발생한다. 또한 과거에는 난민인정심사를 받았으나 난민인정심사 불회부 결정이 내려진 경우에도 위 결정에 대해 소송을 통해 불복하는 기간 동안에는 그 신청자를 강제로 송환할 수 없으므로 소송이 계속되는 동안 위 송환대기실(출국대기실)에서 계속 구금되어 있었다.

 

그런데 뒤에서 보는 바와 같이 위 송환대기실(출국대기실)은 외부에의 출입이 금지되어 있고, 이동의 자유가 제한된 공간으로 실질적으로 구금의 성격을 가진다. 실제 위 송환대기실(출국대기실)에서 난민인정심사불회부결정 취소소송을 제기한 후 약 5개월 간 구금되어 있던 외국인이 제기한 인신보호법상 구제청구에 대하여 인천지방법원은 2014. 4. 30. 2014인라4 결정(재항고)에서 “청구인에 대하여 약 5개월가량 신체의 자유의 상당한 제한을 가하고 있는 수용시설인 이 사건 송환대기실(출국대기실)의 설치 및 운영에 관한 법적 근거가 전혀 없고, 나아가 인천공항출입국관리사무소가 주장하는 바와 같은 행정 목적 달성(입국불허 외국인의 보호 및 효과적인 송환, 환승 구역의 질서유지 등)이라는 공익이 법상 근거 없이 운영되면서 난민인정 여부에 대한 사법적 심사를 기다리고 있는 청구인에 대한 신체적 자유를 심각하게 제한하는 이 사건 송환대기실(출국대기실) 수용의 위법성을 치유하는 것이라고 할 수도 없다. 결국 수용자들에 의해 운용되는 이 사건 송환대기실(출국대기실)에 청구인을 수용하고 의사에 반하여 수용을 해제하고 있지 아니한 행위는 위법하다”고 명시하였다.

 

위 결정이 내려진 이후 법무부는 항공사를 통하여 입국이 거부된 외국인이 위 송환대기실(출국대기실)로 이동할 때 “송환대기실 이용신청서”를 받도록 하였다. 송환대기실 이용을 거부하여 환승구역에 남게 될 경우 잠을 잘 곳이나 씻을 수 있는 곳이 없고, 항공사 역시 송환대기실을 이용하지 않는 불회부된 난민신청자에 대해 식사 제공을 거부하는 경우가 대부분이다. 송환대기실(출국대기실)은 외부 구역으로 출입하기 위해서는 보안키를 이용해야만하기 때문에 한 번 송환대기실(출국대기실)로 들어가면 결국 이동의 자유를 제한받는다.

 

아울러 최근의 정책은 불회부된 난민신청자의 경우 “송환대기실 이용신청서”룰 주지도 않고, 환승구역에 방치하거나, 이하에서 언급하는 바와 같이 송환에 불응하였다는 이유로 강제퇴거명령 및 보호명령을 내려 인천공항 조사과 보호실에 구금을 하는 실정이어서 불회부된 난민신청자의 처우가 매우 열악한 상황이다.

 

불회부된 난민신청자에 대한 책임주체

대한민국이 1952년 12월 가입한 국제민간항공협약(시카고 협약, ICAO 규정) 부속서9 에 규정된 바에 의하면 “승객의 서류가 미비하여 입국이 거부된 경우(비자가 필요한 국적의 승객을 비자 없이 운송한 경우 등)”에는 운수업자에게 송환 전까지 필요한 숙식 및 제반 비용 부담의 책임이 있으나, “승객의 서류가 갖추어 졌음에도 불구하고 입국이 거부된 경우(비자가 필요 없는 국적, 또는 비자를 소지한 경우)”에는 해당 결정을 한 출입국에서 송환 전까지 소요되는 비용을 부담해야 한다. 즉, 입국 불허 원인이 운수업체가 사전에 판별하기 어려운 서류 외의 문제일 경우 해당 외국인에 대한 송환 및 관리주체는 국가가 되어야 한다는 것이다.

 

그러나 법무부는 출입국관리법 제 출입국관리법 제76조 및 이에 따른 동법 시행령 제88조 제3항이“선박 등의 장 또는 운수업자는 제1항에 따라 송환을 요구받은 외국인을 송환할 때까지 그의 교통비·숙식비 등 비용을 부담하고 그를 보호하여야 한다.”고 규정되어 있음을 근거로 입국이 거부된 외국인에 대한 모든 처우의 책임을 항공사에게 부담하게 하고 있다.

 

위 국제민간항공협약(시카고 협약, ICAO 규정)을 준수하여 출입국관리법령을 해석한다면, 비자를 소지하고 대한민국에 도착한 외국인이 입국거부가 되었으나 난민신청 의사를 밝혀 난민법 제6조에 따른 출입국항에서의 난민신청을 하고자 하는 경우이거나, 위 출입국항에서 난민신청을 하였으나 난민인정심사 불회부결정을 받고 소송을 진행하게 된 경우에 민간 항공사가 책임을 떠 앉도록 하는 것은 부당한 측면이 있다. 이에 따라 항공사 역시 어려움을 호소하며 불회부된 난민신청자의 식사제공을 거부하는 사례들이 자주 발생한다. 비자를 소지하고 대한민국에 도착한 외국인이 입국거부가 되었으나 난민신청 의사를 밝힌 경우 즉시 난민신청서를 교부하여 난민인정심사 회부를 결정하도록 하고, 난민인정심사 불회부 결정이 내려진 경우에는 이의신청 등 신속한 구제수단을 마련함과 동시에 이 기간 동안의 처우에 대해서는 법무부가 책임주체임을 명시할 필요가 있다.

 

열악한 공항 내 생활환경

송환대기실(출국대기실)은 입국이 거부된 외국인들이 출국을 대기하는 장소로서 앞서 언급한 바와 같이 운수업자 측에서 비용을 부담하고 있다. 나아가 일부 운수업자들은 난민인정심사 불회부결정을 받은 외국인에 대해 비용부담을 회피하면서 음식지급을 거부하여 사실상 위법한 강제송환이 강제되고 있는 상황도 왕왕 발생하고 있다. 위 송환대기실(출국대기실)은 입국이 거부되거나 강제퇴거명령을 받은 외국인 등이 출국을 임시 대기하는 장소로 사람이 장기간 생활하며 지낼 환경이 전혀 마련되어 있지 않다. 남녀 방이 모두 외부에서 안이 들여다보이는 투명한 아크릴 벽으로 되어 있고, 외부에는 남성 직원들이 송환대기실(출국대기실)을 관리하고 있어, 특히 여성 외국인들에게는 사생활 침해가 발생할 우려가 있다.

 

송환대기실(출국대기실)에서는 하루 두 끼 이상이 햄버거와 콜라(또는 빵과 음료수)로만 제공되고 있다. 지병이 있거나 문화적 배경이 있는 이들을 고려한 식단은 전혀 기대할 수 없을 뿐더러 매 끼니 햄버거와 콜라(또는 빵과 음료수)를 먹는 것은 난민인정심사 불회부 결정을 받고 소송을 제기하여 장기간 대기하는 외국인들의 건강에 매우 악영향을 줄 우려가 있다. 아울러 약 20-30명 가까이 되는 외국인이 한 공간에 머물고 있음으로 인해 충돌이 발생하기도 한다. 밤낮 없이 발생하는 소음과 여분 옷가지 등이 없는 상태에서 내부 냉방으로 인해 잠을 이루지 못하는 어려움을 호소하기도 하였다. 그리고 소송을 통해 구제를 요청한 상황임에도, 송환대상자와 분류되지 않고 함께 지내다 보니 송환이 될지도 모른다는 불안을 느끼는 실정이다.

 

또한 위와 같이 생활환경이 열악한 상태에서 장기간 구금되어 있다 보니 건강이 악화되는 경우도 발생한다. 그러나 앞서 언급한 것처럼 이들에 대한 운수업자의 책임범위가 분명하지 않다보니, 법무부에서는 아무런 책임을 부담하지 않고, 운수업자 역시 의료적인 책임을 본인의 책임으로 인식하지 않고 있다. 송환대기실(출국대기실)로 출장 진료를 오지는 않으므로, 결국 진단 및 치료를 받기 위해서는 외부로 나가야 하는데, 운수업자 및 법무부의 협조와 관리가 중요함에도 불구하고 몇 달을 지속적으로 요청해야 겨우 운수업자의 동행 하에 공항 내에 있는 병원에서 진단을 받을 수 있다. 비용은 당사자가 부담할 능력이 없는 경우 고스란히 민간단체의 부담이 되고 있다.

 

송환대기실을 이용할 수도 없는 최근의 상황은 더욱 심각하다. 환승구역에 소위 ‘방치’가 되는 것인데, 숙식과 건강의 문제를 알아서 해결해야 하는 극한 생존의 상황에 놓인다. 이미 송환지시가 내려진 상황이어서 당사자가 여권을 소지하고 있지도 못하기 때문에 여권과 탑승권을 제시해야 필요한 물건을 살 수 있는 면세점을 이용할 수도 없다. 식비가 소진된 경우 사실상 끼니를 거를 수밖에 없다. 환승구역에서 대기하는 경우 운수업자는 더욱 이들에게 숙식을 제공할 의무를 해태하는 경향이 발생한다. 잠을 잘 공간이 마련되어 있는 것이 아니어서 구제절차가 진행되는 동안 계속 쪽잠을 잘 수밖에 없고, 씻을 수 있는 공간 역시 마땅하지가 않다. 나아가 이하에서 살피는 바와 같이 최근 송환지시를 불이행하였다는 이유로 불회부된 난민신청자를 구금하는 사례도 발생하고 있어 불회부된 난민신청자의 신체의 자유를 과도하게 제한하고 있다.

(2018년 5월 10일자 헤럴드경제 기사 한국판 ‘터미널’?…법무부, 난민신청자 공항 탑승동 방치) 

 

송환지시 불이행시 강제퇴거명령 발령 후 구금의 문제

2018년 5월 출입국항에서 난민신청을 한 Q는 불회부결정을 받고, 불회부결정에 대해 이의를 제기하였지만, 두 차례의 강제송환의 시도가 있었다. Q는 송환과정에서 강제력이 가해지는 상황에서도 완강하게 위험한 본국으로의 송환을 거부하였고, 출입국은 송환지시를 불이행하였다는 이유로 인천공항 출입국 조사과 보호실에 수용된 채로 약 3개월 간 외부와의 연락이 단절된 채로 지냈다. 어렵게 단체와 연락이 닿아 조력을 받게 되었으나, 불회부결정에 대한 취소소송을 통한 구제절차를 진행하는 과정에 장기간의 보호실 생활을 견디기가 힘들어 약 5개월 간의 구금 끝에 결국 본국으로의 출국을 결심하였다.

 최근 출입국항에서 불회부결정을 받은 경우 송환지시를 불이행 하면, 송환지시를 이행하지 않았다는 이유로 출입국관리법 제48조 제1항 3호 “제11조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 입국금지 사유가 입국 후에 발견되거나 발생한 사람”을 적용해 강제퇴거명령과 보호명령을 내리고 인천공항출입국 조사과 보호실에 수용하는 사례가 있었다. 출입국항에서의 난민신청자에 대해서는 회부결정을 하면 입국심사를 받도록 하여(난민법 시행령 제5조 제3항), 입국을 허가하도록 하는데 불회부결정을 내린 난민신청자에 대해 “입국 후” 입국금지 사유가 발생하였다는 규정을 적용할 수 있는 것인지, 불회부 결정을 받은 난민신청자가 본국으로 송환될 경우 위험하기 때문에 송환에 불응 또는 저항하고 불회부결정취소소송 등의 구제수단을 희망하는 경우 “송환지시 불이행”을 이유로 포괄적 입국금지 사유를 적용해 “강제퇴거명령”을 내리는 것이 적법·타당한지에 대해서는 검토가 필요하다. 그러나 임시 보호시설에 불과한 보호실에 불회부결정에 대해 다투고자 하는 난민신청자를 수용하는 것은 열악한 구금이 장기화 될 뿐만 아니라 외부와의 통신·접근권이 심각하게 제한되는 문제가 있다. 출입국항에서 불회부결정을 받은 난민신청자에 대한 신속한 이의제기를 위한 제도개선과 그 기간 동안의 처우의 개선이 시급하다.

 

김연주 작성