[FMR] 난민, 경제적 부담인가 혜택인가?

난민, 경제적 부담인가 혜택인가?

난민이 부담이라는 생각은 정부 정책 및 구호 활동가들 사이에서 깊이 뿌리 내리고 있는 생각이다. 따라서 정부 측에서 난민과 관련해 부정적인 영향과 비용을 강조하는 것은 이해할 만하고 부정할 수 없으며 이를 뒷받침하는 자료도 많으나, 이는 전체 상황이 아닌 일부분만을 보는 시각이다.

 

             케냐의 다답(Dadaab), 하가데라(Hagadera) 난민캠프에서 연료 효율이 높은 스토브를 만드는 모습. 이 스토브 제작은 원조 단체들

             의 투자를 필요로 하는 상황에 있지만, 지역 환경에 미칠 영향은 감소시키는 도구이다.

 

30년 전 ICARA 1 (International Conference on Assistance to Refugees in Africa, 1981)와 ICARA 2 (1984)은 난민들이 수용국에 유발하는 ‘부담’을 강조했다. 이미 부담이 가중된 공공복지 및 사회복지 예산에 추가 비용을 발생시키고, 경제 성장을 저해하며, 시장을 왜곡하고, 환경파괴를 일으키며, 이미 취약하고 분쟁의 영향을 받고 있는 국가에 정치적 부담을 가중시킨다는 것이었다. 그러나 난민은 경제적 혜택 및 개발 잠재력도 제공한다. 예를 들면, 새로운 기술력을 제공하고, 무엇보다 식품 및 건축 자재와 같은 상품 소비를 확대하여 수용국의 경제 성장을 촉진한다. 동시에 수용국 지역 사회는 난민의 요구에 대응해 정부 기관이 제공하는 인프라 및 복지 서비스와 같은 지원 프로그램으로 혜택을 볼 수도 있다.

 

인도주의적 도움을 제공하는 도구라는 관점에서 난민(또는 국내실향민)이 미치는 영향과 비용을 상세히 평가한 자료들은 놀랍게도 매우 부족한 상황이다. 원조 프로그램 및 프로젝트 투자는 OECD 개발원조위원회(DAC)^[각주:1] 국가들만 따져보아도 연간 84억 달러나 되는데도 불구하고, 사실 기부자들이 자신들의 프로그램과 프로젝트 ‘투자’가 경제적으로 어떤 결과를 유발하는지 분석하는 경우는 드물다. 평가가 실시되는 경우도 드물지만, 평가도 일반적으로 상황 설명에 그치거나 늘 미완으로 끝나고 말게 된다. 평가가 이루어지더라도 정부는 수용국에 미치는 영향과 비용만을 평가하는 경향이 있는 반면, 기부자들과 NGO들은 자신들의 기술 개발 및 소득 창출 프로젝트, 또는 난민 생계를 위한 현금 및 현물 지원이 어떤 결과를 가져오는지 파악하는 것에만 주력한다. 두 접근 중 어느 것도 거시경제 및 미시경제적 영향과 비용, 재정적 영향 및 비용의 총 합계를 제공하지 못하며, 양적 연구방법 및 확실한 경험적 데이터도 눈에 띄게 부족한 실정이다.

 

흥미로운 사실은 경제학자들이 이런 중요한 정책들과 개념 상의 어려운 점들을 대부분 간과해 왔다는 것이다. 사회학자들이나 인류학자들이 난민 생계에 대해 많은 연구를 진행한 것과 대조적이게도, 전반적으로 난민이 수용국에 부과하는 ‘비용들’, 즉 상승하는 식료품 및 생필품 가격, 임금 저하, 재정 압박, 환경파괴 증가 등은 난민들이 유발하는 미시경제 및 거시경제적 혜택을 능가한다. 최근에 다답(Dadaab) 난민캠프를 대상으로 진행된 대규모 미시경제 연구^[각주:2]는 이런 부족한 연구 실태 속에서 중요한 예외적 사례를 보여 준다. 이 연구에서는 수용국에 미치는 난민캠프의 긍정적인 경제적 영향이 1천4백만 달러로 해당지역의 1인 당 소득의 약 25%에 해당된다고 밝혔다. 가축 및 우유 판매만으로 수용국 내 지역사회가 벌어들인 소득이 3백만 달러였고, 1,200명 이상의 현지인들이 난민과 관련된 일로 고용되거나 난민과 관련된 교역으로 혜택을 보았다.

 

이런 연구들은 수도 적고 발표되는 경우도 드물지만 난민에 의해 일반적으로 유발되는 영향이 장단점만 있는 것이 아니라 매우 복잡하고 다양한 특징들도 가지고 있음을 보여 준다. 오늘날 문제가 되고 있는 것은 ‘승자’와 ‘패자’를 판가름하고, 실제적인 영향이나 잠재적인 영향에 대응할 수 있는 정책의 기반이 되는 증거를 제공하는 데 적절한 분석 도구들과 체계적 방법론을 갖춘 포괄적인 틀이 부족하다는 사실이다.

 

 

새로운 방법론 개발

 

옥스포드에 위치한 난민연구센터(Refugee Studies Centre)가 최근 세계은행을 위해 완료한 광범위한 연구인  ‘강제실향 영향 및 비용 평가 지침서(Guidelines for Assessing the Impacts and Costs of Forced Displacement)’^[각주:3]는 이러한 요구에 부흥한 것이다. 이 지침서는 개발 및 인도주의 지원의 경제적 결과와 재정적 결과를 분석하는 데 적절하며 사용이 용이한 평가 도구들을 제공하여 세계은행 정책 결정자들과 구호 활동가들 모두를 지원하는 것을 목표로 한다.

 

포괄적인 설명을 제공하는 데 있어 첫 번째 단계는 가능한 한 네 ‘이해 당사자 그룹’, 즉 난민, 수용국 및 수용국 국민, 출신지역 및 출신국, 실향민 지원 제공 단체들 모두를 분석에 포함하는 것이다.

 

출신국에 미치는 영향과 비용을 분석한 결과는 난민과 수용국에 미친 영향을 평가한, 보다 익숙한 결과 내용과는 상반되는 것으로 보일 수 있다. 그러나 출신국에 미치는 영향들은 내수 소비가 감소하고, 이라크에 거주하는 난민 사례에서 눈에 띄는 특징처럼, 숙련 노동자와 전문 인력들이 빠져나가는 등 심각한 상태이다. 이는 출신국의 장기적인 발전과 난민의 귀향 가능성에 영향을 미쳐 왔다.

 

각 이해 당사자 그룹들은 출신국에 미치는 영향과 비용을 분석할 때 가정 내 생계가 어떻게 변하고 경제적 안정이 어떻게 변하는지에 주로 초점을 두며, 1999년 영국의 국제개발부(DFID, Department for International Development)에 의해 개발된 지속적인 생계 유지를 위한 분석 틀(Sustainable Livelihoods Framework)을 활용한다. 이상의 접근법은 개발 정책 입안자들에 의해 광범위하게 사용되나 난민들의 상황에 어떤 영향을 미치는지 평가하는 데에는 체계적으로 적용되지 않아 왔다. 이러한 접근법을 적용하고 개선함으로써, 지침서는 심각하게 부족한 부분들을 보완하고자 한다.

 

두 번째 단계에서는 나이, 성별, 망명 기간과 같은 매개 요인들과 함께, 난민과 관련해 발생하는 영향들(예를 들어 소득, 자산, 고용, 천연자원 사용 정도)을 측정하기 위한 다양한 양적 변인들의 범주를 파악한다. 안보와 보호에 대한 개념들과 같은 질적 요인들도 파악하여야 한다. 매개 요인과 질적 요인을 포함해야 하는 중요한 까닭은 가정 생계를 위한 전략들이 강제실향의 상황에서는 성 역할의 변화나 아동노동과 같은 사례들을 통해 상당 부분 조정이 되거나 적응과 변화를 겪게 된다는 사실을 반영하기 위함이다.

 

핵심 과제이기도 한 세 번째 단계에서는, 전체 사회경제학적 프로파일 구성과 각 이해 당사자들에게 강제이주의 전체 사회경제학적 프로파일이 미치는 영향 분석을 목표로 하는 방법론을 적용하는 것이다. 시간이 경과함에 따라 경제적 안정이 어느 정도 변하는지 측정하는 일, 사회적 변화 및 가정 내 역동 관계를 평가하는 일들, 그리고 자립 및 대처 전략들은 사회경제학적 프로파일에 있어 중요한 요소들이다.

 

이 단계에서 방법론적 도구들은 네 번째 이해 당사자 그룹, 즉 국제기구, 기부자, 기타 구호 및 개발 지원을 제공하는 주체들의 비용과 영향을 평가하는 데도 이용된다. 이는 네 번째 이해 당사자 그룹에 속하는 행위자들이 채택한 여러 가지 전략(및 기금 우선 순위)들의 성공 가능성과 기회비용을 평가하는 데 기본이 되는 중요한 부분이다.

 

가계 생계에 관심을 집중하는 것과 더불어 난민에 의한 영향과 비용도 공공 분야 비용, 외부성(즉, 경제 활동에 관련된 이들 외의 사람들에게 미치는 비용 또는 혜택) 및 거시경제 결과들과 관련지어 분석된다. 이런 평가는 난민캠프와 주변 지역, 도시 지역의 특성 또는 국가 등 어떤 규모로도 적용될 수 있다.

 

수용국 공공 분야의 경우, 난민을 위해 사회 지원과 복지 지원을 제공(예를 들어 의료 및 교육 분야 서비스 제공 증가, 수도와 같은 공공설비 수요 증가)함으로써 재정 비용이 발생되고 여러 사회적 영향도 야기되며 인프라 투자와 같은 장기적인 자본 비용과 영향 역시도 생겨난다. 난민에 의해 유발된 수요 증가는 단기적으로는 수용국 공동체에 부정적 영향을 줄 가능성이 높다. 예를 들면, 의료서비스나 교육 또는 수도 공급과 같은 기존 서비스에 대한 수요가 높아지면서 그 서비스의 질이 하락하는 일이 발생할 수 있다. 그러나 보다 장기적인 관점에서 보면, 의료센터, 교실 또는 난민 캠프로 연결되는 도로 같은 자본 자산에 대한 투자 확대가 나타날 가능성이 높다. 지침서에서 논의된 것과 같은 방법론이 부재하는 상황에서는 관련 재정 영향과 그로 인한 결과들을 완전히 드러내고 평가하는 일이 불가능했었다. 일례로, 수용국 공동체는 자본 자산에 대한 투자를 지불하기 위해 세금 인상이 있을 수 있고, 공공 분야 투자 대안을 포기함으로 기회비용을 지출할 수도 있으며, 외부의 인도적 지원 및 개발 지원 자금으로 비용이 나갈 수도 있다.

 

외부성(또는 파급효과)은 가격이 제대로 평가되지 않은 비용으로, 난민들에 의해 그들이 거주하는 지역에 유발되는 영향들을 의미한다. 가장 명백한 파급효과는 환경에 대한 난민들의 해로운 영향과 건설 및 장작용 목재 사용으로 인한 삼림지대의 고갈과 자연 서식지들에의 손실 유발 등이다 도시 지역에서는 교통정체 추가 유발, 이미 환경적으로 불안정한 비공식 정착지의 추가적인 악화 및 눈에 띄는 치안 악화가 난민의 도착과 함께 발생할 수 있다. 이런 외부성의 영향들은 부정적이며, 일반적으로 장기적이고, 공공지출로 보완되는 경우가 드물며, 인도주의 지원 또는 개발 지원을 통해서 부분적으로만 보상될 수 있다.

 

마지막으로, 이 방법은 생계와 미시경제적 영향 그리고 비용에 초점을 기울이지만, 거시경제 수준에서 어떤 영향이 발생하는지 평가하는 것 역시도 분석에 있어 동등하게 중요하다. 난민은 소비를 늘려 수용국 경제의 생산력을 자극하고 확장시킬 수 있으며, 이는 수용국의 GDP(국내총생산)의 일부로 측정될 수 있다. 그러나 이러한 결과들은 장기적인 관점에서나 체감되는 경향이 있으며, 그 결과, 단기간 내에 파악하는 것은 더 힘든 일이다. 주요 영향은 주택 공급 또는 인프라의 증가 또는 신규 사업의 증가와 같은 투자 및 자본의 형성에서 목격된다. 나이로비의 이스트리(Eastleigh)는 다수의 소말리아 난민 및 다른 국가 난민들이 정착해 온 곳으로서 새로운 소규모 기업들이 발전하는 활기찬 지역으로 종종 언급되며 케냐 도시 경제 생산에 도움이 되고 있으나, 이 지역에 대한 상세한 계량경제학적 분석이 실시된 적은 없다. 아프가니스탄 난민들은 파키스탄의 트럭 운송 사업을 장악했는데, 이로써 운송 분야에서 새로운 시장을 창출하고 수용국 경제 생산력에 도움이 되었다.

 

지침서에 나온 방법론은 단기적, 장기적 영향을 강조하는데, 특히 사회 내 불규칙하게 분배된 영향 및 비용 면에서 강조한다. 예를 들어, 난민들의 종합적인 총 수요는 식품, 건축 자재 및 소비재들의 수요를 증가시켜 수용국 경제의 생산 능력에 긍정적인 영향을 미쳐왔을 수 있다. 새로운 교통 인프라는 시장에 대한 접근성을 높이고 상품의 유통을 개선할 수 있다. 그러나 이러한 혜택은 일반적으로 공평하게 분배되지 않는다. 최소한 단기적으로 농부, 건설업자, 해당 지역 상인 및 소규모 기업들에 혜택을 주지만, 물가 상승 및 임금 인하(노동시장 유입 난민 수 증가에 의한 인하) 등은 수용국의 빈곤층에 부정적인 영향을 미친다. 빈곤층에 속하는 사람들은 집값은 상승하지만 급여는 하락하는 현상을 목격하는데, 특히 반숙련공이나 비숙련공들이 일하는 분야에서 급여 하락이 두드러질 것이며, 이로 인해 삶의 수준이 하락할 수 있다. 지침서의 방법론은 정부와 기부자들이 바로 잡길 원하는 불균형을 밝혀 준다.

 

 

혼합 방법론 및 데이터 요구

 

이 지침서는 양적 도구 및 질적 도구들의 혼합된 통합적 방법론을 제시한다는 것이 가장 큰 특징으로, 이를 통해 영향, 비용, 정책 및 실현 가능한 프로그램 효과의 상이한 차원들을 전체적으로 분석할 수 있게 해 준다. 모든 영향이 ‘가격으로 산출되고’ 통화 단위로 표현될 수 있는 것이 아니기에, 질적 지표들이 인간 안보의 감소(또는 증가), 대응 메커니즘의 채택, 성 역할의 변화와 같은 변수들의 영향을 결정하는 데 사용된다.

 

무작위 샘플 질문 조사법, 주요 정보 조사, 표적집단 조사, 정부 자료와 구호 활동가 및 개발 활동가들에게서 얻은 통계 데이터 사용 등과 같은 다양한 조사 방법들도 추천한다. 이러한 방법론은 영향과 비용을 측정하기 위한 상관 분석 및 회귀 분석과 같은 통계 도구들을 다수 사용한다.

 

지침서를 사용하는데 있어 가장 큰 실제적인 문제는 시간이 경과함에 따라 영향과 비용의 변화를 평가하기 위해 데이터, 특히 시계열 데이터(즉, 장기간에 걸쳐 동일한 시간 간격으로 측정된 데이터)가 존재하는지 여부다. 출신국에 미치는 영향과 비용을 측정한다는 측면에서 분명히 드러나는 어려운 점은 분쟁이 지속되는 상황에서 데이터를 수집하는 것이고, 분쟁에 의해 인프라와 자본 자산이 광범위하게 파괴되어 발생하는 영향과 난민의 실향으로 발생하는 영향을 구분해 내는 것이다. 

 

 

결론

 

이 지침서는 원칙, 분석 도구 및 지표들의 포트폴리오를 제공해 주어 중요한 정책 및 기부자들, 구호기관 및 정부의 운영 수요들을 다룰 수 있게 해 준다. 그러나 그 자체로 지침서가 정책 결정 도구인 것은 아니다. 지침서는 결정될 수 있는 정책 및 선택할 수 있는 프로그램 종류를 권고하는 것이지 규정해 주는 것은 아니다.

 

그럼에도 불구하고 지침서의 가치는 네 가지로 정리할 수 있다. 먼저, 공공 분야 지출에 대한 주장뿐 아니라 사회적 영향에 대한 주장과 다양한 범위의 경제학적 변수들을 강조하며 비용과 영향을 철저히 개념화해 준다. 두 번째로, 프로그램 및 정책 도구로서 지침서는 강제 이주자들과 강제 이주자들의 존재로 영향을 받는 사람들의 경제적 및 생계에 필요한 요구들에 보다 더 잘 대응할 수 있는 개입 수단을 권고해 줄 수 있다. 이러한 현상을 분석하기 위해 보다 체계적인 방법론을 제공함으로써 이 지침서는 비용과 영향 평가에 대한 신뢰를 강화하고, 그 결과 도움이 필요한 대상을 보다 잘 선택해 도움을 제공하고 가장 압박에 시달리는 경제 분야와 인구 집단(난민 및 수용국)을 지원할 수 있다. 셋째, 시계열 프로파일을 개발할 경우, 그런 프로파일들은 효과적인 모니터링 도구 및 평가 도구가 될 잠재성을 가지고 있다. 가장 중요한 네 번째 내용은, 기본적으로 응급 상황이라고 보고 접근하던 기존의 분석 방식을 경제 및 재정적인 면에 어떤 영향을 주는지 중점적으로 보는 장기적 접근으로 바꿈으로써 인도주의 개발의 ‘격차’를 극복하는 데 도움을 주고 있다는 점이다. 인도주의적 개입과 응급 상황을 해결하기 위해 개입하는 것에 그치지 않고 이제 개발 프로그램과 연계함으로써, 지침서는 실향민들과 수용국 국민 모두의 상황을 장기적으로 개선하는 보다 긍정적인 사회적 영향 및 경제적 영향의 촉진 방법을 보여 준다.  

 

결국, 개입에 대한 결정은 늘 그래왔던 것처럼 인도주의 원칙, 상이한 운영 환경, 위치 및 강제이주 양상의 조건들, 다양한 이해 집단들의 정치적 이해들이 더해져 이루어질 것이다. 그러나 지침서에 근거한 분석은 정책 입안가들과 활동가들에게 그들이 선택할 수 있는 정책과 프로그램에 관해 보다 강력한 증거를 제공할 수 있으며, 긍정적인 영향을 최대화하고 부정적인 결과와 난민 및 수용국 모두에게 있어 발생하는 실향 비용을 최소화하는 범위를 제공할 수 있다.

로저 제터(Roger Zetter)

(난민연구센터(www.rsc.ox.ac.uk)의 난민연구 명예교수로 난민연구센터와 오슬로 응용사회과학원(FAFO)의 연구팀 지휘)

원문출처: Forced Migration Review (Issue 41)

Are refugees an economic burden or benefit.pdf

번역: 채민희(난민인권센터 통번역자원활동가)

감수: 최원근(난민인권센터 전 사업팀장), 김한나(난민인권센터 상근활동가)

1. Organization for Economic Co-operation and Develoment's Development Assistance Committee [본문으로]
2. http://tinyurl.com/reliefweb-dadaab2010 참조 [본문으로]
3. http://tinyurl.com/WB-Guidelines-Costs-Impacts 참조. 본 연구는 세계은행 사회개발부의 강제이주에 관한 글로벌 프로그램(GPFD, the Global Program on Forced Displacement)을 위해 수행되었다. [본문으로]