[FMR]무국적이란 무엇이며 어떤 것이 문제인가?

Statelessness: What it is and why it matters
무국적이란 무엇이며 어떤 것이 문제인가?

글: Indira Goris, Julia Harrington and Sebastian Kohn
출처 : Forced Migration Review, Issue 32. April 2009, pp.4-6.
원본(PDF)

FMR Issue32_April 2009_Statelessness_pp4-6.pdf

제2차 세계대전 이후 국제법에서 국적(nationality)을 가질 수 있는 권리에 대한 문제가 제기되어 왔음에도 불구하고 이는 정의하기 어려울 뿐 아니라 거의 보장되지 못하고 있다.

대부분의 사람들에게 시민권(citizenship)이란 해외여행을 하거나 올림픽 경기가 개최될 때, 선거를 할 때만 중요성을 느끼며 보통은 시민권에 대해 중요하게 생각하지 않는다. 그러나 그런 시민권이 다른 일부 사람들에겐 항상 문제가 되고 있다. 왜냐하면 국적의 인정으로 인하여 교육, 의료보험, 직업 선택, 평등과 같은 권리가 주어지나, 시민권이 없는 사람들, 즉 ‘무국적’의 사람들은 세계에서 가장 취약한 계층 중의 하나이기 때문이다. (미주 1 : 이 글의 목적상 시민권(citizenship)과 국적(nationality)은 같은 의미로 혼용되었다./ 역주 : citizenship은 시민권으로 nationality는 국적 으로 번역하였음.)

“세계 인권 선언” 제 15조에 포함 된 국적에 대한 권리는, 제 2차 세계대전 중에 일어난 대규모의 국적 박탈과 인구 이동을 비롯한 비인도적 행위들의 영향으로 만들어졌다. 나치의 대량학살을 피해 수십만의 유대인 생존자들이 모국을 떠났으며, 동유럽에서는 독일계 인구가 추방을 당하기도 하였고, 그 밖에도 폴란드인, 우크라이나인 벨로루시인과 그 외 구소련의 소수민족들이 강제 추방을 당했거나 안전을 위해 도피하였다.

현재 전 세계에는 약 1,100만~1,500만 명의 무국적자가 있는 것으로 추산되고 있다. 그러나 신뢰할 수 있는 자료를 수집하기 위한 체계적인 관리에 관심이 부족할 뿐만 아니라 무국적자의 포함 기준 일치 또한 이루어지지 않고 있다. 어떠한 국가로부터도 법적으로 국민으로 인정받지 못한 법률적(de jure, legally) 무국적자의 기준은 정해져 있다. 그러나 수 백만 명의 사람들은 국가로부터 공식적으로 추방당하거나 국적을 빼앗긴 적은 없으나 그들의 국적을 증명할 수 있는 능력이 없는 경우 또는 문서가 있더라도 다른 시민들이 누리는 권리를 보장받지 못하는 경우가 있다. 이러한 사람들은 대게 사실상(de facto) 무국적자 혹은 국적국의 보호를 받을 수 없는 경우라고 한다.
 
한 개인이 법적인 국적과 이에 따른 권리 두 가지를 모두 가지고 있더라도 그들이 누리는 것은 효과적이고 정상적인 시민권과 법률적(de jure) 무국적, 즉 개인들이 합법적인 국적과 부수적인 권리를 모두 누리지 못하는 상태라는 두 극단 가운데 하나이다. 이러한 두 개의 극단 사이에 있는 사람들이 수 백만 명의 사실상(de facto) 무국적자들로 효과적인 보호를 받지 못하고 있다.

무국적자는 다양한 상황에 의해 생겨난다. 국가가 단순히 소멸함으로 인해 그 국민들이 승계국으로부터 시민권을 보장받지 못할 수 있고, 또는 정치적인 고려로 인해 법이 변경되어 국적자의 기준이 변경 될 수도 있고, 시민권을 부정하는 소수민족이 박해를 받을 수도 있고, 변경(국경)지대에 거주하는 집단이 국경을 넘나듦으로써 양쪽 국가가 이들의 시민권을 부정할 수도 있다. 일부 개인들은 그들이 속해 있는 그룹의 박해로 인한 것이 아닌 개인적인 상황에 의해 무국적 상태가 발생하기도 한다. 무국적은 국가간의 법적 차이에 의해 발생 되기도 하며, 어떤 사람은 다른 국적을 취득하지 않은 채 국적을 포기하기도 하고, 더 단순하게는 태어난 아기의 출생신고를 하지 못하여서 발생하기도 한다. 또한, 최근에 추가된 잠재적인(가능한) 부류는 기후 변화로 인해 해수면이 상승하여 수면 아래로 잠기는 작은 섬 국가들의 경우 국민 전체가 무국적자가 되는 것을 목격하게 될 수도 있다.

무국적자의 상태_the state of being stateless

무국적자들은 다양한 문제를 직면하고 있는데 이는 그들의 거주지와 무국적의 원인으로 인한 것들이다. 전형적으로, 신분을 보장할 수 있는 서류가 없기 때문에 선거에 참여하거나 정치적인 권리를 행사할 수 없고, 여행 증명서를 얻거나 다양한 정부의 지원을 받지 못하여 취직할 수 없다.
예를 들어, 유럽연합(EU) 국가에서는 무국적자들은 그 외의 시민권을 소유하지 못한 사람들처럼 투표를 할 수 없으며 특정한 직업을 선택 할 수 없다. 몇몇 EU국가에서는 슬로베니아의 ‘말소된 시민들(erased citizens)’(미주 2 : 1996년 슬로베니아 정부는 주민들 가운데 18,305명의 성명을 말소시켰다. 이들은 슬로베니아에 불법으로 체류하는 외국인 명단에 기재되었고, 사회보장제도의 접근이 거부되었다. 참조 : http://www.justiceinitiative.org/db/resources2?res_id=103920)과 같은 무국적자들은 건강보험이나 교육과 같은 혜택을 누릴 수 없도록 제도적으로 차단되어 있다. 말레이시아의 셀랑고르(Selangor)나 사바(Sabah) 지역의 무국적 아동들은 종종 기본적인 교육을 받지 못하고 있다. 니제르에서는 수 만명의 마하미드 아랍인(Mahamid Arabs)들이 수년 동안 대규모 추방 협박을 당하고 있다. (미주 3 : 마하미드 아랍인들이 처한 문제는 국경지대에 거주하는 유목민 공동체들 사이에서는 보편적인 문제이다. 18페이지의 기사 참조)

대부분의 사람들은 국적을 그들이 태어날 때 자동적으로 취득하기 때문에 전혀 생각하거나 인식하지 못한다. 물론 태어나는 순간에 작동하는 시민권의 취득에 대한 가장 보편적인 두 가지 원칙을 법적 용어로는 출생주의(jus soli, 속지주의)와 혈통주의(jus sanguini, 속인주의)라고 한다. 출생주의는 한 국가에서 그 국가 영토에서 태어난 사람에게 시민권을 부여하지만 외국 외교관의자녀 같은 몇몇 예외사항을 두고 있다. 혈통주의는 아이들의 부모가 그 국가의 시민일 경우 아이에게 시민권을 부여한다. 국제법은 역사적으로 둘 중에 어떤 원칙이 더 우세한지(선호되는지)를 표출하지 않지만, 많은 국가의 법제도는 이 두 가지의 원칙을 혼합하고 있다. 출생 때 국적을 취득하지 못한 사람들 또는 국적을 변경해야 하는 사람들은 대부분의 국가에서 최소한 귀화(naturalization)를 통해 국적의 취득을 허용한다. 일부 국가에서는 간단한 방법인 등록(registration) 또는 선언(declaration)을 통해 국적을 취득할 수 있는 일부 경우도 있다.

사람들이 국적의 취득이 거부 또는 박탈되어 무국적자가 되는 주요 요인은, 인종 또는 민족 차별을 꼽을 수 있다. 1989년 수 만 명의 흑인 모리타니아 시민들이 국적이 박탈되어 추방된 것은 인종적 원인으로 인한 것이었다. 에스토니아가 1991년 독립한 이래 러시아계 시민들은 무국적으로 인해 고통 받고 있다. (미주 4 : 2008년 11월, 에스토니아 정부는 7.9%의 국민들의 국적이 ‘미결정’ 상태라고 밝혔다.)

성 차별 또한 무국적을 발생시키는 심각한 요인 중의 하나이다. 세계의 많은 국가들은 양성을 평등하게 대우하는 국적법을 가지고 있지 않으며, 최악의 경우에는 여성들이 외국인과 결혼할 경우 그들의 국적을 잃고 그들의 국적을 자녀에게 줄 수 없는 경우도 있다. 스와질랜드의 2005년 헌법은 이 헌법의 효력이 발생한 이후 태어나는 아이들은 아동의 아버지가 그 국적 소유자일 경우에만 시민으로 인정하고 있다. 아프리카에서만 20개가 넘는 국가에서 여성이 외국인 배우자에게 국적을 주는 것을 거부하고 있다. 보츠와나의 경우 1990년대 초반, 국가의 국적법이 성 차별 요소를 담고 있는는 헌법소원을 통해 법이 개정되기도 하였다. 몇몇의 북 아프리카 국가들 또한 지난 15여년 동안 많은 변화를 보이고 있으며, 국적 관련 법을 개정하여 정부에 의한 성 차별을 근절하려 노력하고 있다. 그럼에도 불구하고 아직도 세계의 많은 국가에서 해야 할 일들이 많이 있다.

버마(미얀마)에서 탈출하였지만 정식으로 등록되지 않은 4,000명의 로힝야 난민들이 방글라데시의 공식적인 Kutupalong 난민캠프 바깥에 비공식 캠프를 형성한 채 살아가고 있다.(출처 : 본문/ ⓒ UNHCR/ Suthep Kritsanavarin)



무국적 관련 법률_Laws relating to statelessness

국제법은 전통적으로 국적의 부여에 대한 국가의 광범위한 결정권을 인정한다. 세계인권선언(UDHR)의 제15번조는 일반적으로 국적을 수여 하도록 하고 있으나, 특정 국가의 국적 수여 책임을 어떻게 할 것인가에 대해 정의하지는 않는다. 이는 왜 국적의 권리가 국제적 관심을 받지 못하고 있으며, 관련 법률의 제정이 늦어지고 있는가를 대변해 준다. 그러나 국가의 결정권은 인권 기준에 한정되어 있고, 시민권에 대한 법률과 시행은 지속적인 국제인권법의 원리와 일치해야만 한다.

본래 무국적자를 예방하기 위한 규범은 ‘1951년 난민의 지위에 관한 협약’에 관한 의정서에 포함되어야 했으나 협약이 만들어질 시점에 전쟁 후 발생된 대규모의 난민들을 처리하는 문제로 인해 이 의정서가 포함되지 못하였다. 무국적자에 대한 실행은 “무국적자의 지위에 관한 협약”이 채택된 1954년까지 지연되었다. (미주 5 : http://www.unhcr.org/home/PUBL/3d4ab67f4.pdf) “무국적자의 감소에 관한 협약”은 1961년에 채택 되었다.

1954년 협약은 무국적자의 근본적인 권리는 반드시 보호가 되어야 한다는 점을 확인하며, 1961년협약은 향후 무국적자를 발생시키는 것을 예방하고 국내법과 관행을 통해 무국적자를 예방하고 없앨 수 있도록 국가의 의무를 규정하는 틀을 만들고 있다. 특히, 국가는 그 국민의 국적을 무단으로 박탈 할 수 없고, 그와 같은 방법으로 무국적자를 유발하는 행위를 할 수 없다. 국가는 다양한 방식을 통해 국적을 획득할수 있도록 유지 하는 한편, 한번 취득한 국적을 철회 하는 것은 제한적이다. 그러나 난민협약과는 다르게도, 두개의 무국적에 관한 협약은 널리 비준되지 못하고 있다.

두 개의 조약에서 무국적을 특별하게 다루고 있는 것에 더하여, 세계인권선언(UDHR) 이후에 나타낸 국제 인권보호 기제들은 국적에 대한 국가의 기준을 강제할 수 있는 원칙들을 포함하고 있다. (미주 6 : 10페이지의 박스 참조)
이러한 조약들은 국적에 관한 권리와 보다 구체적으로는 국적을 무단으로 박탈하는 것을 제한하는 권리의 범위와 내용에 대한 진보적 내용을 포함하고 있다.

전체적으로, 국제법은 확고한 국적 취득의 권리와 취약한 그룹에 대한 특수한 보호를 제공한다. 유효한 국제적 기제의 비준의 수준이 천차만별이라는 점에도 불구하고, 거의 대부분의 나라들이 시민권의 권리를 보장하는 하나 또는 복수의 협약에 가입하여 있다. 아동은 하나의 집단으로서, 논리적으로 출생이 시민권 취득의 가장 중요한 순간이며 국가의 서비스와 보호가 가장 필요하기 때문에, 국적에 관한 권리에 있어 가장 특별한 보호를 받는다.

국가와 개인 간의 연결고리_The link between state and individual

그러나 아직도 궁극적으로 국제법에는 규범적인 차이가 존재 한다. 특히, 국제법상 모든 사람이 국적을 가질 권리가 있음에도 불구하고, 국제법은 국가와 개인 사이에 국적에 대한 계약(약속)를 만드는 절차와 기준에 대해 침묵을 지키고 있다.

출생주의(Jus Soli) 와 혈통주의(Jus sanguinis) 제도는 개인이 한 지역에 살고자 할 때 그에 필요한 안전과 권리를 보장하는 시민권에 대한 필요와 요구가 존재한다는 시민권에 관한 상식적인 판단 기준을 보여준다. 다른 말로는, 개인의 국적에 관한 법적 권리는 그 개인이 깊은 연관성을 갖고 있는 국가에서 시행되어야만 한다는 것이다. 이러한 방법으로 시민권은 최대한의 모든 사회적, 경제적, 정치적 권리와 의무를 실행 할 수 있다.

국적 취득과 관련하여 국제법 조약이 널리 비준되지 못한 상황에서, 국적의 정의는 개인과 국가의 ‘진실되고 효과적 연계(genuine and effective link)’라는 지점에서 그 한가지 원칙이 드러난다. 이는 국적 취득의 권리가 ‘사실적 연계(factual ties)’에 최우선적 근거를 두고 있다는 것에 초점을 맞추며, “개인의 항시적인 주거지는 …… 그/그녀의 주요한 이해관계, 그의 가족 연계, 그의 공적인 삶에 대한 참여, 태어난 국가와의 연결성과 자녀에게 대물림 되는 것을 고려한다” 라고 정의된다. (미주 7 : As articulated by the International Court of Justice in the 1955 Nottebohm Case (Liechtenstein v Guatemala)

이 원칙의 적용은 한 국가에 수 세대에 걸쳐 거주해 왔음에도 인종 차별로 인해 국적이 부정되거나 여성이라는 이유로 아이들에게 국적을 대물림 할 수 없거나 남편이 다른 가족들을 무국적 상태로 방치 하는 등의 세계의 대부분의 사실상(de facto) 무국적자 문제를 해결할 것이다. ‘진실되고 효과적 연계’가 가지는 시민권의 기준으로서의 유용성은 이것이 국가에 소속되려는 개인의 의지와 요구를 매우 잘 반영한다는 점에서 더욱 잘 드러난다.

효과적인 연계의 원칙을 정식으로 국제인권법에 명기하도록 하는 것은 출생주의(Jus Soli) 와 혈통주의(Jus sanguinis) 제도의 간극에 빠져버린 개인들에게 국가가 시민권을 부여하게 하도록 할 수 있다.

결론_Conclusion

국적의 권리를 보장하기 위해서 세계는 갈 길이 멀다. 국제 사회는 아래와 같이 대응 해야 할 필요가 있다

- 무국적의 다양한 형태와 심각한 결과들을 널리 이해하도록 촉구해야 함
- 자명한 차별이나 무법적 행태에 반대하여, 차별금지와 마땅한 절차등과 같은 현존하는 인권규범을 강화해야 함
- 개별 국가 및 국제적 차원에서 무국적을 대폭 감소시키기 위해 법률적 규범을 강화해야 함
- 국가로 하여금 개인들을 시민으로서 보호해야 하는 자신들의 의무를 자각하도록 정치적 압박을 가해야 함

현존하는 국적에 관한 규범의 간극을 폭 넓게 인식하는 것은 국가로 하여금 국적을 부여하고 무법적으로 개인의 국적을 박탈하는 것을 억제하는 새롭고 강력한 규범을 표출하는 것을 촉진할 수 있다. 국가들은 여전히 그들의 행태를 구속하는 다른 원칙을 받아들이기를 꺼려할 수 있지만, 이는 모든 인권 규범이 마찬가지였다.

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번역 : 김연진 (난민인권센터 번역 자원봉사자)
감수 : 김소영 인턴, 최원근 사업팀장 (문의 : 난민인권센터/ refucenter@gmail.com / 02-712-0620)