난민재신청 제한정책의 문제점과 난민재신청자 권리의 회복

이 글은 전북대학교 사회과학연구소, 재단법인 동천, 유엔난민기구에서 공동으로 주최한 [난민협약 가입 30주년, 난민법 제정 10주년 국제학술대회 - 파편사회에서의 난민보호와 시티즌십(2022년 6월 9일)] 에서 난센 김연주 활동가가 발표한 발표문의 일부 내용입니다. 학술대회 자료집은 첨부파일을 참고해주세요.

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난민재신청 제한정책의 문제점과 난민재신청자 권리의 회복

 

난민재신청자 체류제한 정책의 내용

최근 공개된 법무부 난민정책과 「난민인정 심사·처우·체류 지침」에 따르면 ‘난민재신청자’는 난민신청에 따른 체류자격 부여․변경․연장 등 ‘제한자’로 규정하여 체류기간 연장을 불허하는 결정을 하고 출국기한을 유예하도록 조치하고 있다.

 

법무부는 특정 사례군을 소위 ‘남용적 난민재신청자 등’으로 분류하고 있는데, ① ‘난민재신청자’ 외에도 ② ‘대한민국에 1년 이상 체류자로 체류기간 만료일 임박(4개월 이내)자’의 경우에도 동일하게 체류기간 연장 불허결정 후 출국기한 유예조치를 하고 있다. 그리고 2018년 10월 경부터 ③ 체류기간 도과 후 최초로 난민신청한 자(자진출석한 경우)에 대하여도 이 분류에 포함해 하루라도 체류기간이 도과된 상태로 난민신청을 하는 경우 출국명령을 내리고 있다.

 

2020년 4월자 난민인정 심사처우체류 지침 79면

 

난민재신청자 체류제한 정책의 배경

난민재신청자 등 체류제한 정책은 예고 없이, 비공개되어 있는 지침을 통해 시행되었다. 어떠한 목적에서, 어떠한 근거로, 어느 범위까지 체류제한 정책을 시행하는지가 전혀 대외에 공개되지 않아 정확한 시행시점과 배경, 법적 근거 등이 드러나 있지 않다. 난민신청자 상담 및 개별 사례조사과정에서 취득한 내용, 체류연장 불허결정 취소소송 등 이후 진행된 소송과정에서 현출된 일부 내용, 난민면접조서 조작사건에 관한 국가인권위원회 결정문 및 관련 언론보도 등을 통해 드러난 자료들을 기반으로 검토하자면, 법무부는 난민법 시행 이후 난민심사 적체를 해소하기 위해 난민신청을 제한하려는 다양한 시도를 이어가고 있다.

 

난민면접조서 조작사건에 관한 국가인권위원회의 결정문에 따르면 법무부는 2014년 11월부터 난민심사적체를 해소한다는 이유로 신속심사 유형화를 시작하였고, 이후 2015년 9월 신속심사 확대 지침을 지시하고 TF를 구성하였다[난민심사 적체원인 분석을 통한 난민심사 혁신방안(법무부 난민과-5677), 난민심사 적체해소 방안(법무부 난민과-6729)]. 이에 따르면 법무부는 ‘재신청자, 1년 이상 체류 후 체류기간만료 임박 신청자 등’의 경우 신속심사의 대상으로 포함시켰다. 신속심사 대상자에 대해 사실조사를 생략하며 난민면접을 1시간 이내로 간이하게 실시하고, 심사를 7일(최대 14일) 이내 처리하도록 부실 심사를 지시하였다. 그 과정에서 다수의 면접조서가 허위로 조작되는 등 중대한 인권침해사건이 발생하기도 하였다. 신속심사 지침은 2017년 4월 경까지 운영된 것으로 확인된다(국가인권위원회 침해구제제2위원회 결정18진정0572400 난민면접조서 허위 기재 등으로 인한 인권침해).

 

[단독] 공익법무관이 난민 면접 위법 앞장선 법무부 사실조사도 생략, 동아일보 2019. 8. 7.자

 

그리고 신속심사 지침 운영을 중단하였던 시점과 유사한 시점인 2017년 초 특정시점부터 법무부는 체류지침을 강화하기 시작하였다. 그 전에도 일부 사정변경 없거나 난민사유가 없다고 본 재신청자에 대하여 체류자격 연장을 불허하고 출국유예를 하는 사례들은 있어왔으나, 해당시점부터 법무부는 재신청을 하는 경우, 외국인노동자 또는 유학생 등 다른 체류자격으로 체류하다가 난민신청을 하는 경우, 체류기간이 도과한 상태에서 난민재신청을 하는 경우 등 특정 사례군에 대한 체류제한을 강화하여 체류연장을 거부하거나, 출국명령을 내리거나, 강제퇴거명령과 보호명령을 내려 구금을 시키는 정책을 강도높게 시행해 온 것으로 확인되고 있다. 이를 통해 난민재신청을 억제하고, 난민재신청에 대해 일률적으로 ‘체류연장 목적의 남용적 난민신청자’라는 낙인을 찍어왔다. 그리고 위 2020년 4월 기준의 난민 체류지침에 따르면 여전히 난민재신청을 하는 경우에는 일률적으로 체류자격 연장을 거부하고, 출국기한만을 유예하도록 하고 있다.

 

한편, 여기에서 더 나아가 법무부는 난민재신청을 억제하기 위하여 난민재신청을 하는 경우 14일 이내의 적격심사를 거쳐 (재신청자가 스스로 중대한 사정변경이 발생하였다는 것을 소명하지 못하는 한) 원칙적으로 부적격결정을 내리고 부적격결정이 내려진 경우, 난민법상의 난민면접조사를 생략하고, 이의신청 등 불복의 기회를 박탈하겠다는 내용의 난민법 개정안을 발의하였다. 이와 같은 난민법 개정안에 대하여 난민인권네트워크, 유엔난민기구, 국가인권위원회, 대한변호사협회 등에서 모두 우려의 의견을 표하였음에도 법무부는 이를 강행하여 현재 국회에 계류 중이다.

 

법무부의 난민재신청자 제한 정책의 문제점_왜 재신청자가 되었는가

2021년 한 해 동안 난민심사를 통해 난민 지위를 인정받은 사람은 불과 총 32명이며, 이의신청 과정에서 난민지위를 인정받는 사람은 24명, 소송을 통해 난민인정을 받은 경우는 16명이다. 2021년 심사종료자 대비 난민인정자의 비율(난민인정률)은 1% 정도에 불과하다. 2021년 EU 난민인정률이 평균 35%인 것과 비교해 보았을 때에도 한국의 난민인정률은 매년 심각하게 낮은 수준을 기록하고 있다.

년도	2017년	2018년	2019년	2020년	2021년
인정률	1.5	3	0.4	0.4	1

 

또한 대부분의 난민신청자는 심사의 적체로 오랜 시간을 불안정한 지위로 대기하게 되는데, 난민법 시행 이후에도 난민심사 과정의 절차적 권리 보장이 미흡한 문제, 여전히 법률조력 등 여타의 조력을 받을 기회자체가 부재한 문제, 접수과정에 통·번역이 제공되지 않는 문제, 충실한 사실조사가 뒷받침되지 않는 문제, 난민면접조서, 난민불인정사유서 등 기본적인 서류가 여전히 한국어로만 제공되고 있는 문제, 난민면접 녹화파일을 교부하지 않는 문제, 난민심사·처우·체류지침이 공개되어 있지 않고 밀실행정으로 운영되는 문제, 난민심사를 담당하고 책임지는 난민심사관이 턱없이 부족하고, 소수언어 통역인 인프라가 부족한 문제 등 계속해서 지적되어 온 많은 문제들을 마주하게 된다.

 

이의신청절차는 2020년 난민심의과 신설로 정보제공 강화, 접수 강화, 청문절차 도입 등 개선을 꾀하고자 하는 상황이지만, 여전히 비상설화된 난민위원회에서 충실하게 전문적으로 심사가 이루어지기 어렵고, 과정에서 조력을 받아 유리한 증거자료를 충분히 제출할 수 있는 기회나 난민위원회에 출석해 진술할 수 있는 기회를 갖기 어려우며, 이의신청 이후 진행과정도 대외적으로 공개되어 있지 않아 난민신청자로서는 사건의 진행 경과 조차 알지 못한 채 오랜시간을 대기하다가 이의신청이 기각되었다는 결정통지를 받게 된다. 이후 난민불인정결정에 대해 행정소송으로 다툴 수 있지만, 과도한 소송비용의 부담, 변호사 조력의 부재, 재판절차과정의 정보와 통번역 서비스가 제공되지 않는 문제(판결문을 포함해 재판기일통지서, 보정명령 등 중요한 통지가 한국어로만 적혀 있다. 외국어로는 대법원 나의사건검색 홈페이지를 통한 사건진행현황 확인이 불가하다) 등으로 구제수단 역시 충분하지 못한 수준이다.

 

한편, 위에서 언급한 난민면접조서 조작사건에 대한 국가인권위원회의 결정문 내용에 따르면 법무부에서 2015년 9월부터 2017년 4월까지 운영한 신속심사 지침에 따라 그 기간 동안 난민신청한 많은 수의 신청자가 이 신속심사의 적용을 받았다. 당시 ‘난민심사 적체해소 방안(법무부 난민과-6729)’에 의해 신속심사의 비율을 40%로 유지할 것을 지시하였고, 서울출입국·외국인청의 경우 2016년에 심사한 5,010건 중 3,436건(68.6%)을 신속심사로 처리하였다. 한편 신속심사 대상에는 ‘재신청자’도 포함이 되어 있어 거의 대부분의 재신청자는 재신청자라는 이유만으로 다시 제대로 심사 받을 기회 조차 얻지 못하고 무의미한 재신청 과정을 반복해야 했을 것이다. 당시 서울출입국·외국인청에서 신속심사 대상이 된 난민신청자의 숫자는 다음과 같다.

2015년		2016년		2017년
심사	신속유형	심사	신속유형	심사	신속유형
2,780건	1,454건	5,010건	3,436건	1,380건	1,060건

 

이렇게 신속심사 대상으로 분류된 이들은 부실한 졸속심사를 거쳐 바로 난민불인정결정을 받았을 것으로 추정된다. 이들 가운데 난민면접조서 조작사건 피해자에 대한 피해회복조치의 일환으로 해당 기간 동안 아랍어로 난민면접을 본 난민신청자에 대하여는 개별 신청을 통해 재심사의 권리와 체류자격을 (일부) 회복할 수 있었지만 대다수는 여전히 구제대상에 해당되지 못하여 재신청을 반복하고, 체류자격 연장허가를 받지 못한 채 출국명령을 받거나 출국기한유예 상태로 체류하고 있을 것으로 추정된다.

 

이와 같이 현저히 낮은 난민인정률, 충분하지 못한 난민심사 역량, 절차보장의 미흡, 조직적인 부실심사의 지시 사건 등으로 대부분의 난민신청자는 난민인정을 받지 못하고, 다시 한번 난민신청을 할 수 밖에 없는 상황에 놓이게 된다.

 

난민재신청자 체류제한으로 인한 각종 피해사례

그럼에도 불구하고 난민재신청자라는 이유만으로 체류를 제한하는 정책으로 인한 피해는 고스란히 난민신청자에게로 돌아온다. 체류연장을 거부하고, 외국인등록증을 회수하고, 출국기한을 유예하는 체류지침의 운영으로 인해 난민재신청자는 사실상 모든 권한이 박탈된 상태로, 없는 사람들로 존재하고 있다.

 

재신청자에게 발급된 출국기한유예 도장과 취업불가 도장이 찍힌 출국명령서, 한겨레21 2018. 10. 19.자

출국하는 기한을 유예한다는 조치는 한국에서 다시 등록된 체류자격을 주지 않겠다는 선언이기도 하다. 언제든 유예하는 것을 멈추고 출국하라는 명령이 떨어질 수 있고, 주어진 기한을 경과하면 언제든 구금될 수 있다. 출국기한 유예를 주는 방식도 다양한데, 대부분의 경우 체류연장 불허결정 통지서 또는 출국명령서에 출국기한이 적힌 도장을 찍어주거나, 여권에 출국기한이 적힌 도장을 찍어준다. 미등록(not registered) 체류이지만, 소위 ‘불법(illegal) 체류’는 아닌 경계에 아슬아슬하게 붙어있는 불안한 지위로 출국기한을 2-3달 마다 연장해가면서 난민심사가 진행되는 2-3년의 긴 시간을 대기하게 된다.

 

또한 난민법상 난민신청자의 처우로 규정된 생계비지원, 의료비지원, 주거지원 등이 어려운 것에 더하여 체류자격이 박탈되므로 체류자격외 활동허가의 형태로 주어지는 취업허가를 받을 수도 없다. 난민법 제44조에서는 난민인정을 받지 못한 사람 또는 난민인정이 취소된 사람이 중대한 사정의 변경 없이 다시 난민인정을 신청한 경우에 “제40조 제1항(생계비지원) 및 제41조(주거시설 지원), 제42조(의료지원), 제43조(교육의 보장)까지에서 정한 처우를 일부 제한할 수 있다.”는 규정을 두어 난민법상 난민신청자의 처우 규정 적용을 일부 제한할 수 있도록 하고 있는데, 이 경우에도 난민법 제40조 제2항의 취업에 관한 규정은 예외로 하고 있음에도 체류자격으로 인해 절차적으로 취업허가를 받을 길이 막히는 문제가 발생한다.

 

“전 과정을 통틀어 가장 힘든 부분은 돈 문제였습니다. 외국인 등록증이 없으면 구직하기가 매우 어렵습니다. 먹고 살아야 했기 때문에 현금을 받는 일을 했지만 항상 체포될까봐 두려웠습니다. 사람들은 제가 하는 일이 불법적이라고 했는데, 저는 불법적인 일을 하고 싶지는 않았습니다. 선택의 여지가 없었습니다.” (메이후이, 중국 여성) 

 

“여성은 생존하기가 더 어렵습니다. 그래서 많은 여성들이 남자와 자면서 돈을 벌게 됩니다. 합법적으로는 일할 수 없고 지원도 없기 때문에 나쁜 일을 해야 했습니다.” (라이사)

 

“한국 정부가 우리보고 어떻게 살라는 건지 알고 싶습니다. 숙소를 제공할 것도 아니고 지원을 제공하지 않을 거면 적어도 파트타임으로라도 일할 수 있도록 해서, 지낼 곳을 얻고 음식을 살 수 있게 해야죠. 도와 주는 단체가 없었다면 저는 거리에서 살고 있었을 거에요.” (살렘, 난민인권센터 & Rights Exposure 보고서, 「책임을 지는 것: 난민법 시행 7주년, 한국 난민인정절차에 대한 고찰」, 2020년 7월, 37면 

 

아프리카 기니에서 넘어온 하디야 난민신청자는 "남편과 아이 4명과 함께 살아가고 있는 외국인이다. 난민신청을 허가해주지 않아 외국인등록증도 없고 보험도 안되고 정상적인 근무를 할 수 없다"며 "한국에서 정상적으로 아이를 키우고 가정을 꾸려가려면 합법적인 비자가 필요하다"고 말했다. (더팩트, 2021. 7. 6.자 기사 “난민재신청자 취업허가 행정소송..."난민은 유령같은 존재").

 

9월21일 살라는 인생 최대의 고비에 맞닥뜨렸다. 계단에서 넘어졌는데 왼쪽 발목뼈가 부러졌다. “너무 아파서 잠도 잘 수 없었다. 평소에 마시지 않던 소주를 사서 마셔야 고통을 잊고 잘 수 있었다. 술이 깨면 너무 아파서 다시 술을 마셨다.” 병원 쪽은 의료보험이 없어 치료비가 700만원쯤 들 거라고 했다. 방세도 8개월째 밀린 살라에게 돈이 있을 리 없다. “최근 석 달은 정말 힘들었다. 거의 매끼 라면만 먹었다. 이렇게 비참한 삶을 살 거라고 상상조차 못했다. 한국 정부는 나를 새장에 가두고 먹이도 주지 않으며 언제 죽는지 지켜보려는 거 같다.” (한겨레21 2018. 10. 19.자 기사  “‘출국유예’ 난민 불인정자 일도 치료도 뭣도 못한다”)

 

난민재신청자도 일할 권리를...행정소송제기, 뉴스민 2021년 7월 6일자

난민신청자의 경우 국민건강보험 지역가입이 불가능하지만 직장보험에 가입되어 있는 경우 보험적용을 받을 수 있는데 난민재신청을 하면 직장가입에 의한 보험적용도 받을 수 없게 되어 과도한 병원비와 약값을 고스란히 부담해야 한다. 체류자격이 박탈되면 그 즉시 건강보험 자격이 상실되는데, 간혹 자격변동에 대한 처리가 뒤늦게 되어 이미 병원을 이용한 경우 부당이득 징수를 하는 경우도 발생한다. 사업장과 공단의 행정처리의 문제로 갑작스럽게 과도한 부당이득금을 납부해야 하는 상황에 놓임과 동시에 미납시 체류연장을 거부당하는 불이익을 입는 사례도 있었다. 과도한 병원비에 대한 부담을 안고 병원을 이용하려고 하여도 병원에서 신분증을 요구하면서 진료를 거부당하기도 한다. 일부 병원에 많은 비용을 지출하면서 이용할 수 있는 경우에도 출국기한 유예 도장이 찍힌 현재의 체류상황에 대해 매번 설명하여야 한다.

 

또한 난민재신청자는 본국과의 단절과 한국에서 장기간의 심사대기로 인해 본국에서 발급받은 여권이 만료된 경우가 많은데, 거기에 더해 외국인등록증을 반납하고, 체류자격을 상실하면 가장 기본적인 일상을 유지하는 것조차 많은 장벽에 부딪힌다. 자신의 명의로 휴대폰 개설을 할 수가 없다. 그러나 출입국에 연락처를 기재해야 하고, 난민면접을 받으러 오라는 연락을 받지 않으면 난민심사가 종료될 수 있다. 이로 인해 많은 경우 난민재신청자는 타인의 명의를 빌려서 휴대폰을 개설하는 방법을 취할 수 밖에 없고, 이로 인한 위험과 불이익은 난민재신청자가 고스란히 감수하여야 한다. 은행 업무도 불가능하다. 자신의 계좌에 돈이 있음에도 신분증이 없어 출금이 불가능해진다. 그리고 누구나 자유롭게 이용이 가능한 것으로 보이는 생활시설도 외국인등록증이 없어 이용이 불가능해진다. 항상 왜 외국인등록증이 없으며, 현재 어떠한 체류상태에 있는 것인지를 설명해야 하고, 사실상 아무도 이해하지 못한다.

 

난민재신청자라는 이유로 출입국공무원이 ID카드를 가지고 갔다. 취업허가를 받을 수가 없어 계좌에 남아 있는 돈으로 생활을 할 수 밖에 없다. ATM기에서 출금을 하려고 하니 휴면계좌이기 때문에 은행창구를 이용해야 한다고 한다. 은행창구에서 출금을 하려고 했더니 신분증을 요구했다. 대사관을 갈 수 없어 여권도 기한이 만료된 상태이고, ID카드도 없는데 돈을 찾을 수 없는 것인지 막막하기만 하다(난민 C, 난민인권센터, “지금, 난민신청자의 체류권이 침해되고 있다”, 2018. 12. 21. https://nancen.org/1835).

 

“In addition to the loss of health benefits, there are many damages to the victims of the refugee office after the ARC card is withdrawn. Telecom companies stop services immediately after the ARC card is withdrawn by the Immigration Office. All benefits and services provided by telecommunications companies will be lost, and the victim bears all costs of paid or unpaid fees. The inability to obtain mobile phone service deprives victims of the most basic civil rights. In addition, all foreigners, not just refugees, are obliged to provide the Immigration Office with a mobile phone number and a residential address. However, in this case, the victims may incur more damages and violations that may result in the payment of heavy fines for their inability to contact the immigration or refugee office.” (난민인권센터, “What the Refugee Office is doing is a flagrant violation of human rights” 2022. 05. 20. https://nancen.org/2260)

 

난민재신청자 체류제한 지침에 대한 최근의 문제제기와 결정들

구체적 사정을 고려하지 않은 채 재신청을 하였다는 이유로 기계적으로 지침을 적용하여 체류자격 연장을 불허하는 정책에 대하여 최근 법원에 소송을 제기한 사건들이 있었고, 이 개별사례들에서 법원은 위 정책의 위법성을 거듭하여 확인하였다.

 

서울행정법원 2020. 9. 10. 선고 2019구단64429 사건에서 법원은 출입국이 재신청한 난민신청자의 사정변경여부 즉, 명백히 이유 없는 난민신청인지 아무런 심사를 하지 않았다는 재량권 불행사를 이유로 체류기간연장불허처분을 ‘무효’로 확인하였다. 전례 없이 강력한 판단을 한 것인데 법원은 접수를 받고 있는 출입국이 판단의 기초가 되는 난민인정신청서, 난민면접조서도 제대로 검토하지 않고 있는 점을 지적하였다. 법원은 출입국이 행정청으로서 기본적인 사실조사 의무를 이행하지 않은 채 기계적으로 ‘사정변경 없는 난민재신청자’에 해당한다고 판단해 체류자격 부여를 거부하고 출국명령을 내리는 것에 대하여 설사 체류자격 변경허가에 있어 출입국관리법이 출입국에 폭넓은 재량을 부여하고 있더라도, 이 취지마저 몰각하여 재량권을 아예 행사하지 않은 경우라 보아 하자가 중대하고 명백하다고 판단하였다. 난민재신청자에 대한 체류기간연장불허처분, 그리고 이와 동일한 지침을 적용한 체류기간 도과 후 난민신청한 난민신청자에 대한 출국명령에 대하여 재량권 일탈·남용 여부를 판단한 사건들에서도 법원은 출국기한 유예로 출입국이 달성하고자 하는 본래의 목적(출국)은 난민심사절차가 종료되거나 난민불인정결정에 대한 행정소송이 확정될 때까지 달성되지 않을 것이며, 처분으로 인해 아무런 체류자격도 없는 불안정한 지위에 놓이게 되는 난민재신청자 등의 불이익이 더 크다고 보았다(공익법센터 어필, "[승소사례]난민지침에 따른 난민신청자에 대한 기계적 출국명령에 제동을 걸다" 2020년 12월 26일).

 

한편, 난민재신청자가 체류연장불허결정에 대하여 국가인권위원회에 진정을 제기한 사건에서 국가인권위원회는 난민재신청자에 대하여 최소한의 처우개선을 위한 대책을 마련하라는 취지의 의견을 표명하였다(21진정0274200 난민재신청자에 대한 체류연장 불허 결정에 따른 인권침해 https://nancen.org/2274). 그리고 난민재신청자에 대해 자력으로 일을 구해 생존수단을 마련하는 것조차 막고 있는 현행 법규에 대하여 행정소송과 헌법소송(2022헌바10 난민법 제40조 제2항 등 위헌소원)을 제기하여 사건이 현재 계속되고 있다.

 

법무부의 부당한 관행에 제동을 거는 근래의 판결들, 국가인권위원회의 제도개선을 요구하는 의견표명, 그리고 이제 제기된 헌법소원 등과 함께 나온 생존권 보장의 목소리를 시작으로 난민재신청자의 권리를 회복하기 위한 구체적인 논의가 향후 이루어질 수 있기를 기대한다.

김연주 작성