출입국항에서의 난민인정신청제도와 인권

아래 글은 2019 <한국사회와 난민인권> 포럼 3강의 강의자료로 준비하게 되었습니다. 대한변호사협회 2015인권보고서에 집필한 내용, 2019년 형사정책연구원 연구<사회적 소수자의 사회통합을 위한 형사정책적 개선방안>에 집필한 내용, 국내 난민 심사 현황 (2018.12.31기준) https://nancen.org/1939 중 해당 통계자료를 발췌 및 정리한 내용입니다. 이 글의 저작권은 난민인권센터에 있으며 비영리목적으로 인용시에도 출처와 저작권자를 표시하시기 바랍니다.

 

1. 출입국항 난민인정신청 및 심사현황

 

[표] 2018년 공항만 난민신청자 월별 현황 (단위: 명)

월	1월	2월	3월	4월	5월	6월	7월	8월	9월	10월	11월	12월	계
인원	21	20	53	71	111	73	71	19	12	21	24	20	516

 

 [그래프] 2017-2018년 공항만 난민신청자 월별 현황 (단위: 명)

 

 

 [표] 연도별 공항만별 난민신청자 회부·불회부 현황  ('13~’18.12) (단위: 건)

연도/ 사무소	인천공항			김포공항			김해공항			제주공항			울산			동해
	신청	회부	불회부	신청	회부	불회부	신청	회부	불회부	신청	회부	불회부	신청	회부	불회부	신청	회부	불회부
13	25	15	10	-			-	-	-	-	-	-		0	1	-	-	-
14	71	26	45	-			70	26	44	-	-	-	-	-	-	-	-	-
15	393	284	109	-			6	2	4	1	1	0	-	-	-	-	-	-
16	168	57		-			7	0		11	4	-	-	-	-	1	0	-
17	184	20		-			2	0		11	1	-	-	-	-	0	0	-
18	394	173	209	2	0	2	2	0	2	118	68	51	-	-	-	-	-	-

  

[그래프] 연도별 난민신청자 회부율 ('13~'17.12) (단위: %)

 

 

2. 출입국항에서의 난민인정신청제도의 취지

제정 난민법(2012. 2. 10. 법률 제11298호, 2013. 7. 1. 시행)에서는 종전 출입국관리법에 따른 규율 하에서는 규범적 공백 상태였던 출입국항에서의 난민인정신청서 제출에 관한 규정을 신설하였다.

 

난민신청자가 난민인정신청의사를 밝히면 난민법 제6조에 따라 난민심사절차에 회부할 것인지를 결정하는 회부심사가 이루어진다. 법무부장관은 난민인정신청서가 제출된 날부터 7일 이내에 난민인정 심사에 회부할 것인지를 결정해야하며, 그 기간 안에 결정하지 못하면 그 신청자의 입국을 허가해야 한다.

 

난민법이 시행되기 이전에는 출입국항에서 난민인정신청 의사를 표시한 외국인에 대하여 정식적인 난민인정절차가 이루어지지 않았으며 입국이 거부될 경우 송환조치가 내려졌다. '어떠한 난민도 그가 생명 신체에 대한 위협이나 위해를 받을 위험이 있는 국가로 되돌려 보내져서는 안 된다'는 강제송환금지원칙에 명백히 위배되는 행위가 제도의 부재 하에 자행되었다.

 

그 한 예로 2011. 5. 13. 한 에디오피아 국적의 난민신청자가 인천공항에 도착하여 한국에서 난민신청을 하였으나, 입국불허결정을 받고, 송환대기실에서 2개월 17일간 머물렀다가 석연치 않은 경위로 태국으로 송환되었는데, 이에 대하여 국가인권위원회 침해구제 제2위원회에서 2012. 10. 12. 12진정0703800결정으로 “인천공항출입국관리사무소장에게 출입국항에서 발생할 수 있는 여러 ‘난민인정 신청’ 상황에 담당 직원들이 적절히 대처할 수 있도록 관련 업무매뉴얼 등을 정비할 것과, 담당직원들에게 난민의 권리 및 국가의 의무에 대한 인권교육을 실시할 것을 권고한다”는 결정을 내린 바 있다.

 

이에 대한 반성적 고려에 따라 제정 난민법에 새로이 신설된 ‘출입국항에서의 난민인정신청에 대한 난민인정심사 회부제도’는 난민들의 인권보호 향상을 위하여 원칙적으로 출입국항의 난민신청자들에게 난민법 제5조에서 정한 난민인정심사를 받을 기회를 주는 것에 입법취지가 있다(인천지방법원 2014. 5. 16. 선고 2014구합30385 판결; 인천지방법원 2015. 10. 1. 선고 2015구합51662 판결; 인천지방법원 2015. 10. 1. 선고 2015구합51617판결; 인천지방법원 2015. 10. 1. 선고 2015구합51495 판결).

난민에 대한 강제송환금지를 규정한 난민협약 제33조의 취지에 따르면 난민인정심사 불회부결정을 할 수 있는 난민법 시행령 제5조 제1항 제3, 7호의 요건을 엄격하게 해석‧적용하여야 하는 점, 난민법 제6조에서 정한 ‘출입국항에서의 난민신청에 대한 난민인정심사 회부제도’는 난민들의 인권보호 향상을 위하여 원칙적으로 출입국항의 난민신청자들에게 난민법 제5조에서 정한 난민인정심사를 받을 기회를 주는 것에 그 입법취지가 있고, 이에 따라서 난민법 시행령 제5조 제1항의 각 호에서는 난민인정심사 불회부결정을 할 수 있는 예외적인 사유를 제한적으로 열거하고 있으며, 그 사유 역시 구체적인 사실에 근거하거나 또는 해당 처분청의 판단에 근거한 것이더라도 그 판단에 상당한 이유 내지는 명백한 이유를 요구하고 있는 점, 만일 난민신청자에게 난민인정심사 불회부결정 사유의 부존재에 대한 입증책임을 전가할 경우에는 구체적인 사정에 따라서 실제로 정당한 난민 역시 난민인정심사를 받아 볼 기회조차 얻지 못한 채 강제로 출국을 당하게 될 가능성이 있어 위 제도의 입법취지에 반하게 되는 점 등을 종합하여 보면, 난민법 시행령 제5조 제1항 각호에서 정한 난민인정심사 불회부결정 사유의 존재에 대한 입증책임은 원칙적으로 해당 처분청에게 있다(위 법원 판결의 판결이유).

난민법 제정안에서도 출입국항에서의 난민인정신청제도에 대하여 “특정 난민신청자의 출입국항에서의 난민신청이 명백히 이유 없는 난민신청이 아니어서 난민일 가능성이 있는 경우, 해당신청자의 입국을 허가하여 피고로 하여금 공정하고 효과적인 절차의 보장 속에서 난민인정심사를 진행하도록 하여 진정한 난민이 공정한 심사를 받지 못하고 송환되는 일이 없도록 하고자 함”을 명시하고 있다.

 

3. 현행 출입국항에서의 난민인정신청제도의 문제점

 

1) 난민신청자의 절반가량이 난민인정심사에 접근하지 못하는 낮은 회부율

출입국항에서 난민인정신청이 가능해졌지만 여전히 많은 이들이 회부심사로 인해 난민심사에 접근할 기회를 박탈당하고 있다. 2015. 8. 31.까지 출입국항에서(다만, 현재 인천, 김해, 제주 국제공항에서만 난민인정신청을 할 수 있음) 총 207명의 난민신청 의사를 밝힌 난민신청자 중 약 53%인 111명만이 난민인정심사에 회부되었다. 약 47%의 난민신청자들에게는 정식으로 난민인정심사 절차에 접근할 기회조차 주어지지 않았다.

 

난민법 제6조 제3항에서는 법무부장관은 “출입국항에서 난민인정신청서를 제출한 사람에 대하여 그 신청서가 제출된 날부터 7일 이내에 난민인정 심사에 회부할 것인지를 결정하여야 한다.”고 규정하고 있고, 난민법 시행령 제5조 제1항에서는 “법무부장관은 출입국항에서의 난민신청자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 사람을 난민인정 심사에 회부하지 아니할 수 있다.”고 규정하여 출입국항에서의 난민신청자를 난민인정 심사에 회부할지 여부를 재량사항으로 규정하고 있다. 그러나 이하에서 보는 바와 같이 출입국항에서 난민신청제도를 입법한 배경 및 근본 취지에 비추어 보았을 때, 그리고 출입국항에서 난민신청의사를 밝혔음에도 난민인정심사에 불회부하는 것이 “국경에서의 거부”로서 그 자체로 난민협약상의 강제송환금지원칙에 위배될 여지가 있다는 점에서 위 법무부장관의 재량은 매우 축소되고 엄격하게 제한되어야 할 것임에도 실무상 그와 같이 운영되지 않고 있는 문제가 있다.

 

2) 난민협약상 강제송환금지의 원칙과 국경에서의 거부

난민협약 제33조 제1항은 “체약국은 난민을 어떠한 방법으로도 인종, 종교, 국적, 특정사회집단의 구성원 신분 또는 정치적 의견을 이유로 그 생명 또는 자유가 위협받을 우려가 있는 영역의 국경으로 추방하거나 송환하여서는 아니된다.”고 규정하고 있다. 난민협약상 강제송환금지원칙은 각국의 출입국에 “송환될 경우 박해의 위험이 있다”는 의사를 표시한 외국인들에 대해서 그 위험의 존부를 확인할 절차를 거치지 않은 채 송환하는 것을 명확히 금지하고 있는데, 이는 입국심사를 받는 출입국항에서도 마찬가지로 적용된다.

 

현재 출입국은 입국심사를 받는 모든 외국인들의 입국목적을 명확하게 파악하는 한편, 국경관리의 일환으로 각국의 이해관계에 반하는 외국인의 입국을 거부하는 것을 임무로 하여 남용적 난민신청자라는 의심이 있는 난민들을 걸러내려 하고 있는데, 난민인정신청의사표시에도 불구하고 정식적인 난민인정절차의 기회를 부여하지 않고 입국을 거부하는 것은 위 난민협약이 금지하는 소위 ‘국경에서의 거부(Rejection at the Border)’라는 유형의 위법행위에 속한다. 출입국에서 심사여지가 있는 경우에도 난민인정심사불회부결정을 만연히 내리거나, 난민인정신청의사의 지득에도 불구하고 사전심사를 개시하지 않거나, 입국을 거부하거나, 송환대기실(출국대기실)의 구금 등을 통해 난민신청자에게 사실상 송환의 압박을 주는 일체의 행위는 강제송환금지원칙에 위배될 가능성이 있다.

실제 난민신청자의 난민신청의사 지득에도 불구하고 심사지연 혹은 접수거부가 발생하고 있는 상황이 지적되고 있다. 난민법 제6조 제3항에 따르면 출입국항에서 난민인정신청서를 제출하는 경우 법무부장관은 그 신청서가 제출된 날부터 7일 이내에 난민인정 심사에 회부할 것인지를 결정하도록 하고 있다. 앞서 언급한 바와 같이 출입국항에서의 난민신청에 대해 난민인정심사 불회부결정을 하는 것은 형식적 사유에 의해 예외적으로만 가능하다는 것이 입법자의 의사임에도 불구하고, 실제 심사 관행은 형식적으로 운영되지 않고 있고, 매우 적은 수의 심사관이 출입국항의 많은 난민신청자의 회부심사를 담당하고 있다. 이로 인한 업무과중, 심사적체 등으로 인해 난민신청자가 입국심사시 또는 송환대기실(출국대기실)에서 난민인정신청 의사를 밝히고 있음에도 불구하고, 난민인정심사 회부여부 결정 기간인 7일의 기산점이 “난민인정신청서가 제출된 날부터”로 되어 있음을 이유로 난민인정신청서를 제때에 교부하지 않고 있고 송환대기실(출국대기실)에서 계속 대기하도록 하는 등 접수 거부 혹은 접수 지연의 문제가 발생하고 있다.

 

또한 난민인정심사 불회부결정은 형식적 사유에 의해서만 예외적으로 가능하고 실체적 사유로 불회부결정을 할 수는 없다. 그러나 현행 난민법 시행령에 포괄위임되어 위 시행령 제5조 제1항 각호에 규정된 난민인정심사 불회부 사유는 이하에서 보는 바와 같이 재검토가 필요하며, 실무 운영에 있어서도 사실상 실질적 심사를 통해 난민인정심사 불회부결정을 내리고 있는 실정이다. 이와 같은 제도운영은 난민인정심사회부제도의 입법취지를 몰각하고 난민협약상의 강제송환금지원칙에 위배될 여지가 다분히 존재한다.

 

3) 절차적 보장의 미비 및 7일 간의 단기심사

출입국항에서의 난민신청에 대해 난민인정심사 불회부결정을 하는 것이 형식적 사유에 의해서만 예외적으로 가능하고, 다소라도 의심의 여지가 있어 구체적인 판단이 필요한 경우에는 난민신청자를 정식의 난민인정심사에 회부하여야 하는 이유는 출입국항에서의 난민신청에 대한 심사과정이 설계된 상황을 통해서도 알 수 있다.

 

난민법 제6조 제3항에 따르면 출입국항에서 난민인정신청서를 제출하는 경우 법무부장관은 그 신청서가 제출된 날부터 7일 이내에 난민인정 심사에 회부할 것인지를 결정하도록 하고 있는데, 법무부장관에 대해 주어진 시간인 “7일”은 난민인정신청서를 제출한 사람에 대하여 난민협약 및 난민법상 난민인지 여부를 심사하여 판단하기에는 지극히 단기의 시간이다

난민법 제정과정에서 난민법안 원안은 출입국항에서의 난민신청자를 4주 이내의 기간 동안 출입국항에서 머물 수 있게 하면서, 시간적․장소적 제약을 제외하고 통상적인 난민인정절차가 이루어지도록 하는 것이었으나, 국회 의결 직전에 법무부측의 입장이 반영되어, 심사기간이 7일으로 단축되었다.

 

이와 같이 단기의 시간 안에 난민인정심사에 회부할 것인지를 결정하도록 하고, 그 기간 안에 결정하지 못할 경우 신청인의 입국을 허가하도록 규정한 입법자의 의사는 출입국항에서의 난민인정심사 회부여부의 심사가 ‘난민신청자’의 지위를 줄 것인지를 심사하는 것이지 ‘난민’의 지위를 확인할 것인지를 심사하는 것이 전혀 아님을 분명히 하고 있다. 즉, 난민인정심사회부여부를 결정하기 위한 심사는 “주장자체로 이유 없는 경우”만을 본안에 회부하지 않을 수 있는 정도의 재량만 부여된 제한된 심사로 보는 것이 입법자의 의사에 부합한다.

 

아울러 난민법은 입국 후에 제5조에 따른 난민인정 신청을 한 사람에 대해, 난민인정 여부 결정이 확정될 때까지 대한민국에 체류할 수 있게 하고(난민법 제5조 제6항), 난민인정신청서 접수일로부터 6개월 안에 난민인정 여부를 결정해야 하며(난민법 제18조 제4항), 그 심사 과정에서 난민법 시행령 상의 자격을 갖춘 난민심사관에 의한 사실조사(난민법 제8조 제4항, 제10조, 난민법 시행령 제6조), 변호사의 조력(난민법 제12조), 신뢰관계 있는 사람의 동석(난민법 제13조), 일정한 자격을 갖춘 통역인의 통역(난민법 제14조, 난민법 시행령 제8조), 난민면접조서 등 자료의 열람·복사(난민법 제16조) 등과 같은 절차적 보호를 받을 수 있도록 보장하고 있다. 또한 난민법 제5조에 따른 난민인정신청자는 난민불인정결정에 대해 이의신청을 제기할 수 있고(난민법 제21조), 난민불인정결정을 받았거나 이의신청에 대해 기각결정을 받은 경우에도 난민법 제2조 제3호에 따라 인도적 체류 허가를 받을 수 있도록 규정하고 있다(난민법 시행령 제2조 제1항). 그러나 출입국항에서의 난민인정심사회부심사 과정에서는 입국 후의 난민신청자에게 보장되는 심사 및 이의 절차 등의 규정을 일체 두고 있지 않으며, 위와 같은 정도의 절차적 보장이 이루어지지 않고 있다. 이와 같이 난민법상 출입국항에서의 난민인정심사회부심사 과정에서는 절차적 보장에 관한 규정들이 미비한 상황이기 때문에 서울고등법원 2015. 1. 28. 선고 2014누52093 판결은 “출입국항에서의 난민신청자에 대한 난민인정심사 불회부결정은 간소한 심사 절차를 통해서도 난민법 시행령 제5조 제1항 각 호에서 정한 심사 불회부 사유에 해당함이 명백하게 드러나 신청자가 난민인정제도를 남용하는 것으로 볼 수 있다고 인정되는 경우에 한해서 내려져야 할 것이고, 위 각 호의 사유에 해당하는지 여부에 관해 다소라도 의심의 여지가 있어 구체적인 판단이 필요한 경우에는 신청자를 난민법 제8조에 의한 난민인정심사에 회부해 위 법이 허용하는 절차적 보호 하에 그 지위를 신중히 심사받도록 하는 것이 타당하다”고 명시하고 있다.

 

4) 난민인정심사 불회부결정사유의 문제점

난민법 제6조 제3항은 “법무부장관은 제1항에 따라 난민인정신청서를 제출한 사람에 대하여는 그 신청서가 제출된 날부터 7일 이내에 난민인정 심사에 회부할 것인지를 결정하여야 하며, 그 기간 안에 결정하지 못하면 그 신청자의 입국을 허가하여야 한다.”고 규정하고 있고, 같은 법 제5항에서는 “제1항부터 제4항까지 정한 사항 외에 출입국항에서 하는 난민인정신청의 절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”고 규정하고 있어 어떠한 기준에 의하여 난민인정심사에 회부할 것인지에 대하여 기본적인 사항을 전혀 규정하지 않은 채로 난민법 시행령에 난민인정심사불회부 사유를 백지위임하고 있다. 이는 기본권침해에 관한 법률유보의 원칙을 위배하여 위헌의 소지가 있다. 그러므로 난민인정심사 회부여부의 기본적인 기준은 난민법 자체에 규정함이 타당하다.

 

또한 현재 난민법 시행령 제5조 제1항 각호에서 규정하고 있는 처분사유는 전반적인 재검토가 필요하다. 국제연합 난민고등판무관 사무소(유엔난민기구, UNHCR, United Nations High Commissioner for Refugees 또는 UN Refugee Agency, 이하 ‘유엔난민기구’라 한다)는 난민법 시행령 제정안에 관한 의견서(UNHCR's Comments on the Draft Presidential Decree and Regulations to the Refugee Act of the Republic of Korea, 26 March 2013, available at: http://www.refworld.org/docid/54100f8f4.html)에서 위 시행령 각 호의 규정에 대해 대부분의 기준은 국가 안전의 위협, 신원 확인, 거짓 서류와 거짓 진술, 배제조항 및 난민사유의 재신청에 중대한 사정의 변경이 있는지 여부를 포함하고 있으나, 난민인정심사 회부결정절차에서는 이러한 기준을 심사하는 것이 불가능하기 때문에 이는 출입국항에서의 난민인정심사 회부결정절차가 아닌 일반적인 난민인정심사 절차에서 다루어져야 한다는 우려를 표명한 바 있다.

제5조(출입국항에서의 난민신청자에 대한 난민인정 심사 회부) ① 법무부장관은 출입국항에서의 난민신청자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 사람을 난민인정 심사에 회부하지 아니할 수 있다. 1. 대한민국의 안전 또는 사회질서를 해칠 우려가 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우 2. 인적사항 관련 질문 등에 응하지 아니하여 신원을 확인할 수 없는 경우 3. 거짓 서류를 제출하는 등 사실을 은폐하여 난민인정을 받으려는 경우. 다만, 본인이 지체 없이 자진하여 그 사실을 신고한 경우는 제외한다. 4. 박해의 가능성이 없는 안전한 국가 출신이거나 안전한 국가로부터 온 경우 5. 난민인정을 받지 못한 사람 또는 난민인정이 취소된 사람이 중대한 사정의 변경 없이 다시 난민인정을 받으려는 경우 6. 법 제19조 각 호의 어느 하나에 해당된다고 인정할만한 상당한 이유가 있는 경우 7. 그 밖에 오로지 경제적인 이유로 난민인정을 받으려는 등 난민인정 신청이 명백히 이유 없는 경우

 

우선 난민법 시행령 제5조 제1항 제1호의 “대한민국의 안전 또는 사회질서를 해칠 우려가 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우”는 강제송환금지 원칙의 예외조항인 난민협약 제33조 제2항의 “국가의 안보에 위험하다고 인정되는 상당한 이유가 있고, 중대한 범죄를 저지른 것에 대한 최종적인 유죄판결이 내려졌으며 그 국가공동체에 대하여 위험한 존재가 되는 경우”로 제한적이고 엄격하게 해석되어야 한다. 다만 위 규정에 대하여 위 유엔난민기구는 어떤 한 개인의 난민인정여부 결정은 난민협약 제33조 제2항의 강제송환금지 원칙의 예외조항 적용을 위한 전제조건이기 때문에 특정 신청자의 추방의 이유를 심사하기 이전에 신청자가 난민의 정의에 해당하는지 여부를 결정하기 위한 난민인정심사 절차에 회부하여야 한다고 권고하고 있다.

 

난민법 시행령 제5조 제1항 제2호에서는 “인적사항 관련 질문 등에 응하지 아니하여 신원을 확인할 수 없는 경우” 난민인정심사에 회부하지 않을 수 있다고 규정하고 있으나, 난민신청자가 질문 등에 응하지 아니하는 데에는 언어 장벽, 신청자의 나이(아동, 노인), 신체적 혹은 정신적 장애, 인신매매나, 성 및 젠더에 기반한 폭력 혹은 고문에 의한 피해자 또는 트라우마로 고통을 겪고 있는 피해자인 경우 등의 특수한 상황이 충분히 있을 수 있기 때문에 위와 같은 이유로 난민인정심사에 회부하지 않을 수 있다고 규정한 것은 검토를 요한다.

 

난민법 시행령 제5조 제1항 제3호 “거짓 서류를 제출하는 등 사실을 은폐하여 난민인정을 받으려는 경우, 다만 본인이 지체 없이 자진하여 그 사실을 신고한 경우는 제외 한다” 역시 재검토될 필요가 있다. 많은 난민신청자들은 본국을 떠날 것을 강요당하여 사전허가 없이 혹은 거짓 서류를 가지고 다른 나라에 입국하게 되는데 이들은 자신의 계획이 박해주체에게 발각될 것을 두려워하여 혹은 긴급히 출국해야만 하는 상황 때문에 필요한 서류를 사전에 준비하지 못할 수 있고, 정부당국을 두려워하거나 정부당국이 박해자에게 자신들에 관해 알릴 것을 두려워하여 최초의 난민신청을 할 때 거짓 진술을 할 수도 있는 특수한 배경이 존재한다. 난민심사 본안에서 난민불인정 처분사유가 되는 것이 아니라 오로지 신빙성 판단에 부정적인 평가를 미치는 하나의 간접사실에 불과하게 되는 ‘거짓 서류’의 제출이란 사정이 아예 난민인정심사 자체의 개시를 막아버리는 것은 지나치게 가혹한 결과를 낳게 되고 강제송환금지원칙에 반하는 결과를 만들 우려가 있다.

 

난민법 시행령 제5조 제1항 제4호에서는 “박해의 가능성이 없는 안전한 국가 출신이거나 안전한 국가로부터 온 경우”를 불회부사유 중 하나로 규정하고 있는데, 이는 난민협약상 근거가 없는 것으로 삭제되어야 한다. 유엔난민기구 역시 위 규정은 난민협약의 정신이나 조문과도 불일치할 수 있으므로 이러한 경우에도 난민인정심사에 회부되어야 한다고 권고하고 있다. 국제연합 난민고등판무관 사무소는 안전한 출신국에서 온 난민신청자라는 이유로 비호를 신청하는 데에 있어서 배제해서는 안 되며, 이러한 신청자에게도 안전하다는 추정을 반박할 수 있는 기회가 주어져야 하고, 안전한 국가를 지정하는 책임이 어느 기관에 있는지, 또는 안전한 국가 여부를 심사하는 결정이 독립된 기관에 의해 검토될 수 있는지 여부와 방법을 시행령에서 구체화적으로 명시하지 않고 있다는 점에 대해 우려를 표명하였다.

 

4. 출입국항 난민의 처우

1) 출입국항 난민심사과정의 처우

법무부장관은 출입국항에서 난민신청서를 제출한 사람에 대하여는 그 신청서가 제출된 날부터 7일 이내에 난민인정 심사에 회부할 것인지를 결정하여야 한다(난민법 제6조 3항). 7일간의 회부심사가 이루어지는 동안 출입국항에서의 난민신청자는 난민심사대기실로 옮겨져 심사를 받으며 머물게 된다. 7일간의 심사기간동안 출입국은 기본적인 의식주를 제공하여야 하고(난민법 제6조 제2항, 제4항) 난민신청자에게 제공되는 의식주는 개인의 안전과 위생, 국적국의 관습과 생활문화 등을 고려하여 제공되어야 한다고 규정하고 있다(난민법 시행령 제4조 제2항). 난민심사대기실은 출입국에서 관리하고 비용을 부담하고 있으며, 법무부에 따르면, 제한적이지만 선택 가능한 식단을 제공하고 있다고 한다. 다만 외부와의 접근이 단절된다는 한계가 있으며 뒤에서 언급하는 바와 같이 난민신청서를 제출한 때를 기점으로 난민심사대기실에 머물게 되어 실무상 난민신청 의사를 밝혔음에도 신청서를 바로 교부하지 않는 형태의 접수지연의 문제가 발생하고, 입국이 거부되어 난민신청서를 교부 받을 때까지의 처우 문제는 여전히 발생한다.

 

2) 불회부된 난민신청자의 처우 현황 및 문제점

“경비요원과 항공사 직원에게 나쁜 말들을 수없이 들었고 그들은 항상 나에게 ‘한국은 당신의 나라가 아니니 본국으로 돌아가라’라고 했어요. 항상 본국으로 돌아가라고 하거나 경찰을 불러서 쫓아낼 것이라고 했어요. 그리고 한국어로 ‘씨바’라고 했어요.”   “공항 직원들은 우리에게 양호한 음식을 주지 않았을 뿐만 아니라 우리에게 한국을 떠나라고 강요했습니다. 우리가 거부해도 경비원들에게 돈을 줘 강제로 우리가 본국으로 돌아가도록 그들이 우리에게 수갑을 채우게 한다고 말했습니다. 우리는 거부했고 그들은 심지어 먹을 것을 4일 동안 주지 않은 적도 있었습니다.”   출처 : 공항만실태조사 보고서_”한국의 공항, 그 경계에 갇힌 난민들”

 

가. 불회부된 난민신청자에 대한 책임주체

대한민국이 1952년 12월 가입한 국제민간항공협약(시카고 협약, ICAO 규정) 부속서9 에 규정된 바에 의하면 “승객의 서류가 미비하여 입국이 거부된 경우(비자가 필요한 국적의 승객을 비자 없이 운송한 경우 등)”에는 운수업자에게 송환 전까지 필요한 숙식 및 제반 비용 부담의 책임이 있으나, “승객의 서류가 갖추어 졌음에도 불구하고 입국이 거부된 경우(비자가 필요 없는 국적, 또는 비자를 소지한 경우)”에는 해당 결정을 한 출입국에서 송환 전까지 소요되는 비용을 부담해야 한다. 즉, 입국 불허 원인이 운수업체가 사전에 판별하기 어려운 서류 외의 문제일 경우 해당 외국인에 대한 송환 및 관리주체는 국가가 되어야 한다는 것이다.

 

그러나 법무부는 입국이 거부되면 그 원인에 대한 고려 없이 당해 외국인을 태우고 온 운수업자에게 송환지시서를 발부하고, 출입국관리법 제 출입국관리법 제76조 및 이에 따른 동법 시행령 제88조 제3항이“선박 등의 장 또는 운수업자는 제1항에 따라 송환을 요구받은 외국인을 송환할 때까지 그의 교통비·숙식비 등 비용을 부담하고 그를 보호하여야 한다.”고 규정되어 있음을 근거로 입국이 거부된 외국인에 대한 모든 처우의 책임을 항공사에게 부담하게 하고 있다.

 

위 국제민간항공협약(시카고 협약, ICAO 규정)을 준수하여 출입국관리법령을 해석한다면, 비자를 소지하고 대한민국에 도착한 외국인이 입국거부가 되었으나 난민신청 의사를 밝혀 난민법 제6조에 따른 출입국항에서의 난민신청을 하고자 하는 경우이거나, 위 출입국항에서 난민신청을 하였으나 난민인정심사 불회부결정을 받고 소송을 진행하게 된 경우에 민간 항공사가 책임을 떠 앉도록 하는 것은 부당한 측면이 있다. 이에 따라 항공사 역시 어려움을 호소하며 불회부된 난민신청자의 식사제공을 거부하는 사례들이 자주 발생한다. 비자를 소지하고 대한민국에 도착한 외국인이 입국거부가 되었으나 난민신청 의사를 밝힌 경우 즉시 난민신청서를 교부하여 난민인정심사 회부를 결정하도록 하고, 난민인정심사 불회부 결정이 내려진 경우에는 이의신청 등 신속한 구제수단을 마련함과 동시에 이 기간 동안의 처우에 대해서는 법무부가 책임주체임을 명시할 필요가 있다.

 

나. 열악한 공항 내 생활환경

과거에는 불회부결정이 내려진 난민신청자를 송환대기실(출국대기실)로 보내 그곳에서 난민인정심사 불회부결정 취소소송의 결과가 나올 때까지 지내도록 하였다.

송환대기실 구금에 관하여 인신보호법상 구제청구를 통해 인용된 사례가 있었다. [인천지법 2014. 4. 30., 자, 2014인라4, 결정] 인천공항에서 난민인정을 신청한 수단 국적 외국인이, 출입국관리법에 따른 입국불허처분이 있은 뒤 공항 내 송환대기실로 인도되어 난민인정심사불회부결정 취소소송을 제기하였음에도 약 5개월간 외부로 출입이 금지된 상태로 머무르게 되자 인천공항출입국관리사무소 및 인천공항 항공사운영협의회를 상대로 인신보호법상 구제청구를 한 사안에서, 청구인은 인신보호법에 따른 구제청구권을 가지고, 수용자들의 청구인에 대한 계속적인 수용은 위법하다는 이유로 수용자들에 대하여 청구인의 수용을 즉시 해제할 것을 명한 사례.

 

그 당시에도 일부 운수업자는 식사제공 의무를 이행하지 않는 방식으로 간접적으로 송환을 압박하기도 하였고, 음식을 제공하는 경우도 매 끼니를 햄버거 등 패스트푸드 또는 빵을 제공해 소송이 진행되는 동안 장기간 머물러야 하는 난민신청자들의 건강이 매우 위협받기도 하였다.

 

그런데 최근에는 난민인정심사 불회부결정이 내려진 경우 과거와 달리 송환대기실을 이용하지 못하도록 하고, 앞서 언급한 대로 송환지시를 불응했다는 이유로 강제퇴거명령을 내려 출입국 조사과 보호실에 구금하기도 하고, 그렇지 않은 경우는 탑승동 또는 출국장 등의 구역에서 머물도록 하고 있다. 그런데 송환대기실을 이용할 수도 없는 최근의 상황은 더욱 심각하다.

 

[사례 1] 여성인 E와 G는 출입국항에서 난민신청을 하였으나 증거가 없다는 이유로 난민인정심사 불회부결정을 받았다. 변호사로부터 법원에 소송을 제기해서 판단을 요청할 수 있다는 설명을 들었지만 시간이 3개월 이상 소요될 수 있을 것이라고 하였다. 난민인정심사 불회부결정을 받은 이후 출국장에서 머물고 있다. 수중의 돈이 전혀 없는데 대한항공에서는 처음 3일 간 2끼니를 먹을 수 있는 MEAL쿠폰이라는 것을 준 이후에는 식사 제공을 거부하고 있고, 아주 간간히 빵을 주고 있을 뿐이다. 아무 것도 먹지 못해 건강이 급격히 나빠지고 있는 상황에 항공사는 E와 G에게 에콰도르가 무비자로 입국 가능한 국가이니 그곳으로 가라는 제안을 하였다. 전혀 알지 못하는 곳이기에 매우 두려웠지만, 공항에서 계속 굶으며 소송 결과를 기다리는 것은 정말 가혹했기 때문에 소송을 진행하는 것을 포기하고 출국하기로 결정했다.   [사례 2] 여성 H와 28개월 된 그녀의 아들이 출입국항에서 난민신청을 하였으나 난민인정심사 불회부결정을 받았다. 그러나 바로 공항에 면회를 올 수 있는 변호사가 없어 변호사를 만나기까지 5일의 시간이 걸렸다. 인천공항 출입국은 이미 난민인정심사 불회부결정을 내렸고, 송환지시를 한 경우이기 때문에 더 이상은 본인들의 소관이 아니라고 하고, 항공사 역시 간간이 빵과 초콜렛 등만 가져다 줄 뿐이었다. 28개월 된 아기를 데리고 출국장에 방치되었다. 당장 먹을 것이 없어 단체에 도움을 요청했다. 단체에서 돈을 전달하려고 해도 주말에 항공사가 연락이 닿지 않아 주말 출국 예정인 지인을 어렵게 찾아 식사 비용을 전달했다. 그러나 어려움은 그것뿐이 아니었다. 잘 곳이 마땅치 않아 수유실을 찾아 그곳에 아이를 재우고 H도 새우잠을 청했는데, 공항 관계자가 와서 쫓아냈다. 밤이 되면 춥고, 또 공항의 건조한 환경으로 인해 아이가 열이 오르기도 하였다.

 

위 구역에 소위 ‘방치’가 되는 것인데, 숙식과 건강의 문제를 알아서 해결해야 하는 극한 생존의 상황에 놓인다. 이미 송환지시가 내려진 상황이어서 당사자가 여권을 소지하지도 못하기 때문에 여권과 탑승권을 제시해야 필요한 물건을 살 수 있는 면세점을 이용할 수도 없다. 식비가 소진된 경우 사실상 끼니를 거를 수밖에 없다. 위 구역에서 대기하는 경우 운수업자는 더욱 이들에게 숙식을 제공할 의무를 심각하게 방기하는 경향이 발생한다. 잠을 잘 공간이 마련되어 있는 것이 아니어서 불복 및 구제절차가 진행되는 동안 제대로 누워 잠을 잘 수도 없고, 씻을 수 있는 공간 역시 마땅하지가 않다.

 

2018년에는 난민인정심사 불회부결정에 대해 불복의 의사를 밝힌 여성과 아동을 출국장에 머물도록 한 사례가 있었는데, 이들의 숙식제공 의무를 출입국과 운수업자 어느 쪽도 책임 있게 이행하지 않았다. 소수자임에도 전혀 특별한 고려가 없었다. 당장의 건강이 위협받는 상황에서 당사자들은 민간단체를 찾아 연락하고 도움을 구할 수 밖에 없게 된다. 공항에서 숙식을 해결하기 위해 필요한 물품, 식비 등을 부담해야 하는 상황이 생긴다. 또한 심리적으로 불안정할 수 있고, 밤사이, 주말 사이 건강에 어려움이 발생하기도 한다. 이 같은 열악한 처우는 결국 소송을 통한 불복과 구제의 기회를 포기하는 결과를 가져오는 경우가 많다. 특히 여성·아동의 경우 안전이 위협받는 상황이 발생할 수 있다(한국은 아직 난민과 관련하여 젠더 가이드라인을 갖추고 있지 않으며, 인권침해가 발생할 우려가 있는 상황의 여성들에게 따로이 보호나 지원을 제공하고 있지 못하다)..

 

또한 위와 같이 환경이 열악한 상태에서 방치되어 있다 보니 건강이 악화되는 경우도 발생한다. 그러나 앞서 언급한 것처럼 이들에 대한 책임주체가 분명하지 않다보니, 출입국과 항공사는 이에 대한 책임을 방기하고 있다. 의료진이 출장 진료를 오지는 않으므로, 결국 진단 및 치료를 받기 위해서는 임시상륙허가를 받아 외부로 나가야 하는데, 단순히 당사자가 요청한 것만으로는 거의 이러한 조치가 진행되지 않는다. 당사자가 직접 민간단체 등의 도움을 받아 외부의 의료진을 찾아 전화 등 핸드폰으로 가능한 상담을 통해 위급한 상황이라는 내용의 소견서를 받았을 때 비로소 임시상륙허가를 받아 공항 내에 있는 병원에서 치료를 받을 수 있었다. 비용은 당사자가 부담할 능력이 없는 경우, 고스란히 민간단체의 부담이 되고 있다.

 

3) 송환지시 불이행시 강제퇴거명령 발령 후 구금의 문제

[사례] 2018년 5월 출입국항에서 난민신청을 Q는 불회부결정을 받고, 불회부결정에 대해 이의를 제기하였지만, 두 차례의 강제송환의 시도가 있었다. Q는 송환과정에서 폭력이 가해지는 상황에서도 완강하게 위험한 본국으로의 송환을 거부하였고, 출입국은 송환지시를 불이행하였다는 이유로 인천공항 출입국 조사과 보호실에 수용된 채로 약 3개월 간 외부와의 연락이 단절된 채로 지냈다.   Q의 난민신청 사유를 뒷받침하는 증거(체포영장, 판결문 등)의 대부분은 본국에 남은 가족, 친구 등의 도움을 받아 찾아야 하는 것이었고, Q의 박해사유와 관련한 본국의 상황 역시 인터넷을 사용해 온라인으로 국가정황정보(COI)를 검색하고 수집해야 했다. 그러나 인천공항 출입국 조사과 보호실에서는 보호 당시 휴대폰을 모두 압수하고, 보호실 내에서는 사용하는 것이 불가능하여 Q는 본인이 찾아 제출할 수 있는 증거자료들이 많이 있음에도 불구하고 직접 이것들을 할 수가 없었다.   어렵게 단체와 연락이 닿아 조력을 받게 되었으나, 불회부결정에 대한 취소소송을 통한 구제절차를 진행하는 과정에 장기간의 보호실 생활을 견디기가 힘들어 약 5개월 간의 구금 끝에 결국 본국으로의 출국을 결심하였다.

최근 출입국항에서 불회부결정을 받은 경우 송환지시를 불이행 하면, 송환지시를 이행하지 않았다는 이유로 출입국관리법 제48조 제1항 3호 “제11조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 입국금지 사유가 입국 후에 발견되거나 발생한 사람”을 적용해 강제퇴거명령과 보호명령을 내리고 인천공항출입국 조사과 보호실에 수용하는 사례가 있었다.

 

출입국항에서의 난민신청자에 대해서는 회부결정을 하면 입국심사를 받도록 하여(난민법 시행령 제5조 제3항), 입국을 허가하도록 하는데 불회부결정을 내린 난민신청자에 대해 “입국 후” 입국금지 사유가 발생하였다는 규정을 적용할 수 있는 것인지, 불회부 결정을 받은 난민신청자가 본국으로 송환될 경우 위험하기 때문에 송환에 불응 또는 저항하고 불회부결정취소소송 등의 구제수단을 희망하는 경우 “송환지시 불이행”을 이유로 포괄적 입국금지 사유를 적용해 “강제퇴거명령”을 내리는 것이 적법·타당한지에 대해서는 검토가 필요하다. 그러나 임시 보호시설에 불과한 보호실에 불회부결정에 대해 다투고자 하는 난민신청자를 수용하는 것은 열악한 구금이 장기화 될 뿐만 아니라 외부와의 통신·접근권이 심각하게 제한되는 문제가 있다. 출입국항에서 불회부결정을 받은 난민신청자에 대한 신속한 이의제기를 위한 제도개선과 그 기간 동안의 처우의 개선이 시급하다.

 

김연주 작성