[기고글] 한국의 난민법은 어떻게 가고 있을까
| 이 글은 <공익과인권> 제23호(2023)에 난센활동가가 기고한 글입니다. 원고를 함께 첨부합니다. 다음 링크를 통해서도 확인하실 수 있습니다. https://snuhumanrights.tistory.com/m/336 |
Ⅰ. 들어가며- 난민법 제정의 의의와 한계
2023년은 난민법(2012. 2. 10. 법률 제11298호, 2013. 7. 1. 시행) 시행 10주년을 맞이한 해이다. 한국의 난민법은 어떻게 만들어지고 전개되어 왔을까.
한국은 1992년 12월 3일 난민협약과 난민의정서에 대한 비준서를 기탁, 난민협약이 1993년 3월 3일, 난민의정서가 1992년 12월 3일에 각각 발효되면서 협약상의 난민보호의무를 부담하게 되었다. 1993년 12월 10일 출입국관리법에 난민심사에 관한 조항을 신설하였고, 1994년 7월 1일부터 난민심사제도를 운영하기 시작하였다.
그러나 국경관리, 외국인의 체류관리를 목적으로 하는 출입국관리법 안에서 난민의 인권은 제대로 보장될 수 없다는 한계가 시민사회와 국제사회에서 계속해서 지적되었다. 한국이 난민을 충분히 받아들이고 있지 않아 국제사회에서 그 책임을 다하지 못하고 있고, 난민인정 절차의 신속성, 투명성, 공정성이 확보되지 못하고 있다는 지속적인 문제제기가 있어왔다. 이에 더하여 난민신청자가 최소한의 생계를 유지할 수 있는 수단이 봉쇄되어 있고, 난민인정을 받은 자의 경우에도 난민의 지위에 관한 협약이 보장하는 권리조차도 누리지 못하는 등 난민 등의 처우에 있어서도 많은 문제점이 드러났다.
2004년 사단법인 피난처와 민주사회를위한변호사모임에서 국가인권위원회 연구로 ‘국내 외국인난민 인권실태조사 보고서’를 내면서 ‘난민인정과 처우에 관한 법률’ 제정에 관한 논의가 시작되었고, 황우여 의원이 당시 대표로 있었던 국회인권포럼에서 ‘한국의 난민실태와 난민 제도 개선방안’에 관한 포럼이 개최되었다. 이곳에 참석한 사람들을 중심으로 2006년부터 난민활동가와 변호사들이 현재 난민인권네트워크(Korea Refugee Rights Network)의 전신인 난민지원네트워크 월례모임을 꾸려 난민법 제정안을 연구하기 시작하였고, 난민법 제정운동을 추진하였다. 법무부도 당시 난민실을 중심으로 2005년 9월 난민법 제∙개정위원회를 만들어 난민법 안을 만들었고, 이는 현행 난민법의 기초가 되었다.
이러한 과정을 통해 만들어진 '난민 등의 지위와 처우에 관한 법률안’을 서울지방변호사회가 2009년 입법청원을 하였고, 같은 해 5. 25. 황우여 의원이 대표로 국회에 발의하였다. 이후 약 3년 가까이 되는 시간 동안 시민사회는 여러 차례 법제사법위원회 위원실을 방문하고, 전문위원과 발의 의원실 보좌관들과 면담을 진행하고, 대한변호사협회를 통해 의견을 개진하는 등 다양한 노력을 기울였다. 다양한 입법로비 활동과 대표발의 의원의 의지로 2011년 12월 29일 법률안이 국회 본회의를 통과하였고, 2012년 2월 10일 독립된 인권법으로서의 난민법이 제정되었다.
당시 법무부는 “난민인정과 처우에 관한 법률을 별도로 제정해 시행하는 것은 난민협약에 가입한 아시아 국가 중 한국이 최초”라 설명하며 난민법 제정을 대내외적으로 큰 업적으로 여기고 홍보하였다. 2013년 6월 법무부에 난민과가 신설되었고, 7월에 난민법이 시행되었으며, 9월에는 출입국외국인지원센터를 완공하였고, 10월에는 한국이 유엔난민기구 집행이사회 의장국으로 선출되었다.
다만 난민법은 제정 과정에서 타협과 협상을 통해 처음 시민사회에서 마련한 법안에서 많은 부분 수정이 되었고, 시민사회에서는 제정 당시부터 이와 같은 수정안의 문제점을 지적하였다. 대표적으로 출입국항 난민인정신청에 관한 조항(난민법 제6조), 간이절차 규정(난민법 제8조 제5항), 인도적체류자와 난민신청자 처우 규정 미비(난민법 제39조 내지 제44조) 등의 문제가 지적되었고, 실제로 이와 같은 우려는 난민법 시행 후 거의 바로 현실적인 문제로 드러났다. 이하에서는 난민법의 시행 이후 드러난 문제점을 출입국항 난민인정신청제도, 난민심사제도, 난민신청자 등의 처우를 중심으로 살펴보고자 한다. 아울러 지난 10년 동안 발의되었던 난민법 개정안의 주요 내용을 살펴보고, 정부가 발의하여 현재 국회에 계류 중인 난민법 개정안의 우려점을 짚어보는 등 난민법을 둘러싼 주요 이슈를 검토하고자 한다.
Ⅱ. 난민법 시행 이후 난민제도 운영 평가 – 출입국항 난민인정신청, 난민심사제도와 간이절차규정, 난민신청자 등 처우 중심으로
1. 출입국항 난민인정신청 제도
가. 출입국항 난민인정신청제도의 도입
난민법이 시행되기 이전에는 출입국항에서 난민인정신청 의사를 표시한 외국인에 대하여 정식적인 난민인정절차가 이루어지지 않았다. 출입국항이 대한민국 영토가 아니라고 보았기 때문이었다. 이에 따라 대한민국에 난민인정을 신청하고자 하는 외국인은 대한민국에 상륙하거나 입국하여야 난민인정신청을 할 수 있었고 입국이 거부될 경우 송환조치가 내려졌다. '어떠한 난민도 그가 생명·신체에 대한 위협이나 위해를 받을 위험이 있는 국가로 되돌려 보내져서는 안 된다'는 강제송환금지원칙에 위배되는 행위가 제도의 부재 하에 자행되었다. 그 한 예로 2011. 5. 13. 한 에티오피아 국적의 난민신청자가 인천공항에 도착하여 난민인정신청을 하였으나, 입국불허결정을 받고, 송환대기실에서 2개월 17일간 머물렀다가 석연치 않은 경위로 태국으로 송환된 바 있다. 이와 관련하여 국가인권위원회는 “인천공항출입국관리사무소장에게 출입국항에서 발생할 수 있는 여러 난민인정신청 상황에 담당 직원들이 적절히 대처할 수 있도록 관련 업무매뉴얼 등을 정비할 것과, 담당직원들에게 난민의 권리 및 국가의 의무에 대한 인권교육을 실시할 것을 권고한다”는 결정을 내렸다.
이에 난민법은 종전 출입국관리법에 따른 규율 하에서는 규범적 공백 상태였던 출입국항 난민인정신청제도를 도입하였다. 출입국항 난민인정신청제도에 관한 난민법 제6조에 따르면 외국인이 출입국항에서 난민인정신청서를 제출하면 난민심사절차에 회부할 것인지를 결정하는 회부심사가 이루어진다. 법무부장관은 난민인정신청서가 제출된 날부터 7일 이내에 난민인정심사에 회부할 것인지를 결정해야 하며, 그 기간 안에 결정하지 못하면 그 신청자의 입국을 허가해야 한다. 기존 제도 운영에 대한 반성적 고려에 따라 제정 난민법에 새로이 신설된 ‘출입국항에서의 난민인정신청에 대한 난민인정심사 회부제도’는 난민들의 인권보호 향상을 위하여 원칙적으로 출입국항의 난민신청자들에게 난민법 제5조에서 정한 난민인정심사를 받을 기회를 주는 것에 입법취지가 있다. 난민법 제정안의 ‘제정이유’에서도 출입국항에서의 난민인정신청제도에 대하여 “특정 난민신청자의 출입국항에서의 난민인정신청이 명백히 이유 없는 난민인정신청이 아니어서 난민일 가능성이 있는 경우, 해당신청자의 입국을 허가하여 피고로 하여금 공정하고 효과적인 절차의 보장 속에서 난민인정심사를 진행하도록 하여 진정한 난민이 공정한 심사를 받지 못하고 송환되는 일이 없도록 하고자 함”을 명시하고 있다.
나. 출입국항 난민인정신청 제도 운영상의 문제점 – 낮은 회부율과 심사기회의 제한
(1) 입법 당시의 우려
난민법 제정 당시부터 이미 출입국항 난민인정신청제도 자체에 대해 여러 우려가 있었다. 출입국항에서 난민인정신청을 한 사람에 대해 난민인정심사에 회부하지 않을 수 있도록 하는 것이 과연 난민협약 정신에 부합하는 것인지에 관한 강한 의문이 제기되었고, 그에 따라 출입국항에서 난민인정신청을 하는 경우 신원확인을 위해 최대 7일 동안 신체의 자유를 제한하는 것 이외에는 일반 난민신청자와 동일한 절차를 밟도록 해야 한다는 지적이 있었다.
또한 국제연합 난민고등판무관 사무소(유엔난민기구, UNHCR, United Nations High Commissioner for Refugees 또는 UN Refugee Agency, 이하 ‘유엔난민기구’라 한다)는 난민법 시행령 제정안에 관한 의견서에서 같은 맥락의 우려를 표명한 바 있다. 출입국항 난민인정신청에 관한 난민법 시행령 각 호의 규정에 대해 대부분의 기준은 국가 안전의 위협, 신원 확인, 거짓 서류와 거짓 진술, 배제조항 및 난민사유의 재신청에 중대한 사정의 변경이 있는지 여부를 포함하고 있는데, 이와 관련하여 유엔난민기구는 난민인정심사 회부결정절차에서는 이러한 기준을 심사하는 것이 불가능하기 때문에 이는 출입국항에서의 난민인정심사 회부결정절차가 아닌 일반적인 난민인정심사 절차에서 다루어져야 한다고 지적하였다.
(2) 낮은 회부율과 심사기회 제한 관련 현황
입법 당시 제기되었던 출입국항 난민신청자에 대한 불회부결정 남용의 우려는 대부분 현실화되었다. 즉, 출입국항 난민인정신청절차의 도입취지가 비호신청자의 폭넓은 난민인정신청기회를 보장하려는 데에 있음에도 불구하고, 출입국항에서 실체적 심사까지 이루어져 난민인정심사로 회부되는 비율이 지나치게 낮다는 문제가 있다.
<표1> 난민법 시행 이후 난민인정심사 회부율
| 연도 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
| 회부율 | 57.6 | 36.8 | 71.7 | 32.6 | 10.6 | 46.7 | 7.5 | 25.5 | 59.5 | 57.6 |
출처: 난민인권센터, “[통계] 난민 심사 현황 (2022.12.31기준)”
난민법 시행 이후 최근까지의 회부율을 검토하면 많은 비율의 난민신청자가 정식으로 난민인정심사 절차에 접근할 기회조차 주어지지 않았다. 2017년의 경우 회부율이 10.6%에 불과하였고, 2019년에는 7.5%에 불과하였다. 10명 중 9명은 정식 난민심사의 기회도 받지 못한 채 송환지시를 받아 출국하였다.
그 밖에도 출입국항에서 어떻게 난민인정신청을 해야 하는지, 외부 변호사의 조력을 받을 수 있는지에 대한 정보가 충분하게 제공되지 않는 문제, 불회부결정은 형식적 사유에 대해서만 예외적으로 이루어져야 하는데 그 심사기준이 불명확한 문제, 처분결과에 대한 통지가 제대로 이루어지지 않는다는 문제, 난민인정심사 불회부결정에 대한 쟁송절차가 신속하게 진행되지 않으며 실효적인 가구제수단도 존재하지 않는다는 문제, 출입국항 난민인정신청절차를 진행하고 있거나 난민인정심사 불회부결정에 대한 쟁송절차를 진행하고 있는 난민이 입국이 불가능해 공항에 사실상 구금되어 있는 문제와 이들에 대한 처우가 극히 열악한 문제, 송환과정에서 권한 없이 물리력이 행사되는 문제 등이 발생해 왔다.
이에 국가인권위원회는 법무부장관에게, ① 출입국항 난민인정 심사 회부를 결정할 때 명백히 난민이 아닌 경우가 아니라면 난민인정 심사를 받을 수 있도록 법령을 개정할 것, ② 난민인정 심사 회부 결정 결과에 대해 다양한 언어를 병기한 문서로 통지하여 난민신청자가 이해할 수 있도록 하고, ③ 불회부 결정에 대한 이의신청 절차를 마련할 것, ④ 출국대기실의 외국인 처우개선과 인권 보장을 위하여 출국대기실의 설치․관리․운영에 대한 책임을 명확히 하는 등 법적 근거를 마련하고, ⑤ 난민인정 심사 불회부 결정에 불복한 사람이 그 처분의 정당성을 다투는 동안 기본적 처우가 보장될 수 있도록 관련 법령을 개정할 것을 권고하였다.
그러나 출입국관리법을 개정하여 출국대기실 설치․관리․운영의 책임주체에 대한 법적근거를 마련한 것 외에는 제도적 개선이 이뤄지지 않았고, 최근에도 출입국은 만연히 난민인정심사 불회부 결정을 내리는 관행을 이어갔다. 코로나19 시기에 닫혀있던 공항길이 열리면서 입국자 숫자 증가와 함께 출입국항 난민신청자의 숫자도 증가하였는데 2022년에도 절반 가량이 난민인정심사 불회부결정을 받았다. 이들 가운데는 전쟁이라는 급박한 상황에서 강제징집을 피해 한국에 보호를 구한 난민신청자도 다수 포함되어 있었다. 인천공항과 제주공항에서 난민인정심사 불회부결정을 받은 이들 중 변호사의 조력을 받을 수 있었던 이들의 경우 행정소송을 진행하여 위법함을 다투었는데, 대부분의 사건에서 법원은 출입국 결정의 위법성을 인정하였다.
(3) 출입국항 난민인정신청제도 도입 취지에 부합하는 제도 운영의 필요성
출입국항 난민인정신청제도를 도입하면서 단기간에 난민인정심사에 회부할 것인지를 결정하도록 하고 그 기간 안에 결정하지 못할 경우 신청인의 입국을 허가하도록 규정한 것에 미루어 보았을 때, 위 제도는 입국 전 신속한 절차 진행을 통해 신청자로 하여금 단시간 내에 난민신청자로서의 지위를 확보도록 배려하는데 입법취지가 있다.
난민법은 입국 후에 제5조에 따른 난민인정 신청을 한 사람에 대해서는 비교적 상세하게 절차적 권리에 대해 규정하고 있음에 반해 출입국항에서의 난민인정심사회부심사 과정에서는 심사 및 이의 절차 등의 규정을 일체 두고 있지 않으며, 위와 같은 정도의 절차적 보장이 이루어지지 않고 있다. 그러므로 대부분의 경우 회부결정을 하여 난민신청자가 난민법에서 규정하는 절차적 보장을 받으며 충실한 심사를 받을 수 있도록 제도를 운영하여야 한다. 서울고등법원도 같은 취지에서 “난민법 시행령 각 호의 사유에 해당하는지 여부에 관해 다소라도 의심의 여지가 있어 구체적인 판단이 필요한 경우에는 신청자를 난민법 제8조에 의한 난민인정심사에 회부해 위 법이 허용하는 절차적 보호 하에 그 지위를 신중히 심사 받도록 하는 것이 타당하다”고 설시하고 있다.
결국 난민인정심사 회부여부를 결정하기 위한 심사는 ‘주장자체로 이유 없는 경우’, ‘객관적 사실에 근거에 형식적으로 판단할 수 있는 경우’ 불회부결정을 할 수 있도록 제한된 재량만이 부여된 심사로 보는 것이 입법자의 의사에 부합한다. 난민법 시행령 각 호의 사유에 해당하는지 여부에 관해 다소라도 의심의 여지가 있어 구체적 판단이 필요한 경우에는 회부결정을 하여야 한다. 최근 난민인정심사불회부결정의 위법함을 다투며 제기된 행정소송에서도 인천지방법원 및 서울고등법원은 대부분 이와 같은 원칙 하에서 난민인정심사불회부결정이 위법하다고 판단하였다. 또한 난민법 시행령상의 불회부사유에 관한 규정이 광범위한 해석상의 재량을 허용하고 있는 문제가 있으므로 이를 하루 빨리 개정하는 것 또한 필요하다.
다. 출입국항 난민신청자 장기구금과 열악한 환경의 문제점
(1) 문제점
불회부결정을 받은 난민신청자가 유일한 구제수단인 행정소송을 제기하는 경우 장기간 출입국항에 머무르는 상황이 발생하면서 이들의 열악한 처우에 대하여 문제제기가 지속되어 왔다.
2002. 2. 26. 입국이 불허된 외국인을 수용하기 위하여 설치된 출국대기실(송환대기실, 이하 ‘출국대기실’이라 한다)은 항공사운영협의회(AOC)에 의해서 운영되어 왔다. 입국이 불허된 외국인들은 출입이 통제된 상태로 출국대기실에서 항공사가 제공하는 빵과 콜라 등으로 부실하게 끼니를 해결해야 했다. 송환을 압박하며 음식을 제공하지 않는 상황도 발생하였다. 외부 소통은 차단되었고, 응급 상황들이 발생하였지만 책임주체가 분명하지 않았으며, 출국대기실은 ‘구금의 실질’을 띄고 있었음에도 법적 근거 없이 운영되고 있었다.
위 출국대기실에서 난민인정심사불회부결정 취소소송을 제기한 후 약 5개월 간 구금되어 있던 외국인이 제기한 인신보호법상 구제청구에 대하여 인천지방법원은 “청구인에 대하여 약 5개월가량 신체의 자유의 상당한 제한을 가하고 있는 수용시설인 이 사건 출국대기실의 설치 및 운영에 관한 법적 근거가 전혀 없고, 나아가 인천공항출입국관리사무소가 주장하는 바와 같은 행정 목적 달성(입국불허 외국인의 보호 및 효과적인 송환, 환승 구역의 질서유지 등)이라는 공익이 법상 근거 없이 운영되면서 난민인정 여부에 대한 사법적 심사를 기다리고 있는 청구인에 대한 신체적 자유를 심각하게 제한하는 이 사건 출국대기실 수용의 위법성을 치유하는 것이라고 할 수도 없다. 결국 수용자들에 의해 운용되는 이 사건 출국대기실에 청구인을 수용하고 의사에 반하여 수용을 해제하고 있지 아니한 행위는 위법하다”고 판단하였다.
위 결정이 내려진 이후 법무부는 항공사를 통하여 입국이 거부된 외국인에게 일종의 동의를 받는 절차로서 출국대기실 이용신청서에 서명을 하도록 하였다. 그런데 출국대기실에서 외부 구역으로 출입하기 위해서는 보안키를 이용해야만 하기 때문에 한 번 출국대기실로 들어가면 결국 이동의 자유가 제한되었다. 만약 출국대기실 이용을 거부하여 환승구역에 남게 될 경우 잠을 자거나 씻을 수 있는 곳이 없었고, 항공사 역시 출국대기실을 이용하지 않는 불회부된 난민신청자에 대해 식사 제공을 거부하는 경우가 대부분이었다.
이후 2018년 초경부터 법무부는 불회부된 난민신청자에게 출국대기실 이용신청서를 주지도 않고, 이들을 환승구역에 방치하거나, 송환에 불응하였다는 이유로 강제퇴거명령 및 보호명령을 내려 인천공항 조사과 보호실에 구금을 하는 상황도 발생하였다. 당시 출국대기실에는 대체로 단기간 머무르는 외국인이 수용되었고, 난민인정심사 불회부결정에 대한 소송을 제기하는 등 장기간 머무르게 되는 외국인은 상당수 환승구역에 방치되었다. 난민소송을 위해서 길게는 1년 넘게 환승구역에 머문 사례도 있었다. 환승구역에 방치된 이들은 자비로 식사를 해야 했는데, 환승구역의 물가가 비싸다 보니 본국에서 가져온 돈이 떨어져 끼니를 잇지 못하는 상황에 놓이기도 했다. 잠은 소파에서 자야 했고, 씻을 공간이 마땅치 않아 공항 화장실에서 샤워를 하기도 했다. 하루 종일 불이 켜져 있는 공간에서 잠을 자다 보니 불면증 등 수면장애에 시달렸고, 세탁되지 않는 소파에서 장기간 지내다 피부병을 호소하기도 했다. 관련하여 법원은 이러한 ‘환승구역 방치 방식’ 역시 법률상 근거가 없는 위법한 수용이라고 판단하였다. 출입국당국이 환승객이라는 이유로 난민인정신청을 접수해주지 않자 신청접수 거부를 소송으로 다투기 위해서 14개월을 공항 환승구역에서 지내야했던 비호신청자가 인천공항출입국·외국인청을 상대로 제기한 인신구제청구 사건에서 수용의 해제를 명했다. 이 결정에서 법원은 ‘해당 공항난민이 난민신청을 포기하지 않고서는 환승구역을 벗어날 수 없고, 환승구역에서 사생활의 보호나 의식주와 의료서비스 등 인간의 존엄성을 지킬 수 있는 최소한의 처우를 전혀 받지 못하고 있다’며 환승구역에 머무르게 한 것도 수용에 해당한다고 판단하였다.
(2) 일부 개선의 움직임과 향후 개선과제
이러한 맥락에서 국가인권위원회도 출국대기실의 외국인 처우개선과 인권 보장을 위하여 출국대기실의 ‘설치․관리․운영’에 대한 책임을 명확히 하는 등 법적 근거를 마련하고, 난민인정 심사 불회부 결정에 불복한 사람이 그 처분의 정당성을 다투는 동안 기본적 처우가 보장될 수 있도록 관련 법령을 개정할 것을 권고하였다. 이와 같은 과정을 거쳐 출입국관리법이 개정되었고, 2022. 8. 18.부터 출국대기실을 국가가 운영하기 시작하였다. 이러한 개정은 출국대기실 설치·관리 및 운영의 책임을 명확히 하였다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있으나, 이하에서 언급하는 바와 같이 출국대기실에서 장기간 수용되는 외국인에 대한 고려가 없었다는 점에서는 한계가 있다.
출국대기실은 현재 법적 절차가 종결되기까지 장기간 대기하는 외국인에 대한 공간으로는 시설이나 규율 면에서 부적합한 부분이 많기 때문에 출입국항 인근에 장기간 출입국항에서 대기하는 외국인들을 위한 별도의 공간이 필요하고, 이를 위해 기존 출입국외국인지원센터 등을 활용하는 방안도 적극 고려해야 한다는 지적이 있었다. 또한, 공항 안은 공간도 협소할 뿐 아니라 다양한 형태의 기본권 보장 수준이 상향되지 않는 한, 장기간 절차에 불복하는 외국인들이 공항 안에 있는 것 자체가 정부가 회피해야 하는 ‘위법한 구금’이 되는데 위법한 구금이 주는 사실상 압박으로 인해 한국의 영토 안에서 외국인들의 권리행사는 제약된다는 지적 등이 이어졌다. 법무부 역시 “입국불허 결정 또는 난민인정심사 불회부결정에 대한 취소소송 제기 등으로 장기대기가 불가피한 사람 및 노약자·영유아 동반자 등 인도적 고려가 필요한 사람에 대한 처우 향상을 위해 공항만 보안구역 내의 출국대기실과는 구분되는 보안구역 밖의 별도 시설인 출국대기소의 설치를 개정안에 규정할 필요가 있다”는 의견을 제출하였다. 법개정 이후에도 장기대기자나 취약자가 출국대기실에서 대기하는 문제는 남게 되었다. 이를 해결하기 위하여 공항 보안구역 외에 ‘출국대기소’를 설치하는 것에 대한 논의가 이어졌고, 2022. 12. 14. 권리 구제 절차를 진행하고 있어 장기 대기를 해야 하거나, 노약자를 동반한 송환 대상 외국인이 인도적인 처우를 보장받을 수 있도록 출입국항 바깥에 출국대기소를 설치·운영하는 내용을 담은 '출입국관리법 일부개정법률안'이 발의되었다. 향후 출입국항 난민신청자의 처우에 관한 논의의 진전과 제도의 개선이 시급히 요구된다.
2. 난민인정 신청과 심사제도
가. 난민법 제정과 현황
제정 난민법은 제2장에서 ‘난민인정 신청과 심사 등’이라는 표제 하에 난민인정절차에 관하여 비교적 상세한 규정을 두어 난민심사의 공정성을 확보하고 난민신청자의 절차적 권리를 강화하고자 하였다. 난민심사관과 난민전문통역인의 자격요건 및 업무의 수행방식 등을 법령에 규정하고, 난민신청자의 조력을 받을 권리를 명시하고, 난민면접을 녹음·녹화하도록 했다. 또한 난민신청자에 대한 공무원의 협조의무를 강화하며, 난민신청자의 개인정보를 보호하도록 하는 규정 등이 마련되었다. 그러나 이와 같이 법적, 제도적 정비가 이루어졌음에도 난민심사과정의 절차적 보장은 미흡하고, 난민심사의 인프라와 역량은 여전히 부족하다는 평가를 받는다. 이는 심사건수의 적체와 낮은 난민인정률로 이어지고 있다.
<표2> 연도별 난민 신청, 인정, 불인정, 재신청 현황 (1994-2022)
| 연도 | 난민신청자 | 난민인정자 | 불인정자 | 재신청자 |
| 2004 | 148 | 18 | 7 | 통계 없음 |
| 2005 | 410 | 9 | 79 | 통계 없음 |
| 2006 | 278 | 11 | 114 | 통계 없음 |
| 2007 | 717 | 13 | 86 | 통계 없음 |
| 2008 | 364 | 36 | 79 | 통계 없음 |
| 2009 | 324 | 74 | 994 | 통계 없음 |
| 2010 | 423 | 47 | 168 | 통계 없음 |
| 2011 | 1,011 | 42 | 277 | 통계 없음 |
| 2012 | 1,143 | 60 | 558 | 통계 없음 |
| 2013 | 1,574 | 57 | 523 | 통계 없음 |
| 2014 | 2,896 | 94 | 782 | 통계 없음 |
| 2015 | 5,711 | 105 | 1,835 | 통계 없음 |
| 2016 | 7,542 | 98 | 6,013 | 301 |
| 2017 | 9,942 | 121 | 5,607 | 999 |
| 2018 | 16,173 | 144 | 3,221 | 1,165 |
| 2019 | 15,452 | 79 | 4,757 | 794 |
| 2020 | 6,684 | 69 | 6,020 | 1,521 |
| 2021 | 2,341 | 72 | 6,992 | 1,044 |
| 2022 | 11,539 | 175 | 5,121 | 1,851 |
출처: 난민인권센터, “[통계] 국내 난민 현황 (2022.12.31기준)”
<표3> 연도별 난민 인정률 (1994-2021)
| 연도 | 인정률 | 산출 근거 | |||||
| 인정 | 인도적체류 | 불인정 | 심사종료 | 재정착 | 재정착 제외 인정자 | ||
| 2004 | 69.23 | 18 | 1 | 7 | 26 | 제도 시행 전 | |
| 2005 | 8.91 | 9 | 13 | 79 | 101 | ||
| 2006 | 7.97 | 11 | 13 | 114 | 138 | ||
| 2007 | 12.03 | 13 | 9 | 86 | 108 | ||
| 2008 | 26.27 | 36 | 22 | 79 | 137 | ||
| 2009 | 6.7 | 74 | 22 | 994 | 1,090 | ||
| 2010 | 18.21 | 47 | 43 | 168 | 258 | ||
| 2011 | 12.35 | 42 | 21 | 277 | 340 | ||
| 2012 | 9.24 | 60 | 31 | 558 | 649 | ||
| 2013 | 9.73 | 57 | 6 | 523 | 586 | 0 | 57 |
| 2014 | 6.64 | 94 | 539 | 782 | 1,415 | 0 | 94 |
| 2015 | 3.93 | 105 | 194 | 1,835 | 2,112 | 22 | 83 |
| 2016 | 1.01 | 98 | 246 | 6,013 | 6,323 | 34 | 64 |
| 2017 | 1.51 | 121 | 318 | 5,607 | 6,015 | 30 | 91 |
| 2018 | 3.04 | 144 | 514 | 3,221 | 3,879 | 26 | 118 |
| 2019 | 0.4 | 79 | 230 | 4,757 | 5,066 | 37 | 42 |
| 2020 | 0.4 | 69 | 154 | 6,020 | 6,243 | 17 | 52 |
| 2021 | 1.01 | 72 | 45 | 6,992 | 7,109 | 0 | 72 |
| 2022 | 2.03 | 175 | 67 | 5,121 | 5,296 | 67 | 108 |
출처: “[통계] 국내 난민 현황 (2022.12.31기준)”
나. 난민법의 공백과 난민심사제도 관련 문제점
(1) 서설
난민법에서 난민인정절차에 관하여 상세한 규정을 두어 난민심사의 공정성을 확보하고 난민신청자의 절차적 권리를 강화하고자 하였음에도 난민법 규정의 공백과 관련 정책의 미비로 위와 같은 입법목표는 지난 10년간 달성되기 어려웠다. ① 난민인정신청과정에서의 통번역 지원 및 조력 등에 대한 규정이 없고, 변호사의 조력을 받을 권리는 선언하는 차원의 법조문 하나만 있을 뿐 이를 담보할 수 있는 소송구조나 국선변호사제도와 같은 제도가 없어 난민인정신청 과정에서의 절차적 권리가 보장되지 않았다. ② 심사관의 자격요건에 대하여 규정을 마련하였지만, 심사관의 전문성을 확보하고 인력을 충원하기 위한 노력이 부재하였고, 한계에 부딪혔다. 사실상 심사인력으로 활용하고 있는 난민전담공무원의 전문성 확보나 관리감독에 관한 사항은 입법 공백의 상태이다. ③ 통역의 보장에 대한 규정이 마련되었지만, 통역인 풀의 마련과 통역의 정확성을 담보하기 위한 자격요건 및 교육에 관한 사항은 하위법령의 미비로 부실하게 운영되었다. ④ 심사의 투명성을 확보하고 절차적 보장을 강화하고자 난민법에 난민면접 영상녹화 규정을 마련하였으나 권리를 고지하는 형태로만 입법되어 제대로 이행되지 않아 왔던 문제가 있었다. 법무부 난민면접조작사건을 계기로 난민면접 영상녹화가 실질적으로 이행되기 시작하였으나, 영상녹화 파일의 열람 및 복사 권한에 대한 부분의 입법 미비로 심사의 투명성 확보는 여전히 요원하다. ⑤ 사실조사를 재량사항으로 규정하여 난민심사에서 국가정황정보 조사 등 충실한 사실조사가 뒷받침되지 않고 있다. 각각을 구체적으로 설명하면 다음과 같다.
(2) 난민인정신청과정의 절차적 권리의 미보장
일차적으로 난민법 시행 이후에도 난민인정신청과 심사과정에 필요한 정보제공이 없다시피 하고 난민행정이 투명하게 공개되어 있지 않다. 난민법 제7조에서는 난민인정신청에 필요한 서류를 한국어 및 영어를 포함한 2개 이상의 언어로 작성하여 출입국･외국인청 등의 사람들이 잘 볼 수 있는 곳에 비치하여야 함을 규정하고 있다. 그러나 각급 출입국･외국인청 등에 게시된 형식적인 안내판 외에 난민신청자 가이드북도 충실히 제공되고 있지 않은 것이 현실이다. 이로 인해 대다수의 난민신청자들은 친구나 지인, 인터넷, NGO, 종교단체 등을 통해 난민인정절차에 관한 정보를 얻고 있고 이 과정에서 난민신청자들이 공식적인 절차로 전달되지 않은 잘못된 정보로 인해 절차적 혹은 금전적 피해를 보는 사례들이 다수 발생한다.
또한 법무부가 난민심사와 처우, 체류관리 등에 관한 실무지침을 비공개하면서 난민법 시행 이후에도 난민인정신청과 처우제도의 신청절차나 필수 구비 서류 등 기초적인 정보조차 알 수가 없고, 체류와 취업허가에 관한 사항 등 일상에 중요한 영향을 미치는 사항이 변경되었음에도 전혀 예측이 불가능하다는 문제가 지속적으로 발생하였다. 난민지침을 비공개하며 밀실에서 이루어지고 있는 행정권 남용의 관행을 막기 위해 난민단체들은 난민지침의 공개를 요구하였고, 이에 대해 법무부는 매번 ‘국가안전보장ㆍ국방ㆍ통일ㆍ외교관계 등에 관한 사항으로 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다’고 주장하며 지침을 비공개해 왔다. 그러나 법원은 이러한 법무부의 주장이 근거가 없음을 이유로 지침을 공개하라는 판결을 내려 법무부는 지난 2022년 10월 28일 전면개정한 법무부 난민업무 지침을 공개하였다.
당시 법원은 난민지침 공개를 통해 난민신청자가 사전에 필요한 내용을 확인하고 필수서류 등을 미리 보완할 수 있어 권익을 보호할 수 있고, 소송을 제기한 난민단체에게는 난민에 대한 효과적인 지원, 상담 등을 위하여 난민 체류지침의 내용을 인지할 필요성이 있으며, 난민체류지침을 공개하는 것이 행정의 예측가능성을 도모할 수 있고, 국정 운영의 투명성을 확보할 수 있어 이를 통해 난민법령과 출입국관리법령에 따른 적법한 행정이 이루어지는지에 대해 적절한 감시와 통제를 받도록 함으로써 달성할 수 있는 공공의 이익이 훨씬 크다고 판단하였다.
한편, 난민인정신청서 작성과 접수과정에 통·번역이 제공되지 않음에도 한국어와 영어로 기재한 신청서만 접수 가능하다. 현재의 난민인정신청서 및 난민재신청자용 난민인정신청서 서식은 2019년 12월 31일 개정되어 사용되고 있다. 그런데 해당 서식상의 난민인정신청서 작성방법 및 유의사항은 신청서를 한국어 또는 영어로 작성하도록 하고 있고, 모국어로 작성한 경우에는 한국어나 영어로 번역하여 번역본을 신청서와 함께 제출하도록 하고 있다. 이에 따라 소수언어를 구사하는 난민신청자는 난민인정신청서를 작성하는 것에서부터 장벽에 부딪힌다. 한국어·영어 외의 난민인정신청서 서식은 공개되어 있지 않고, 난민인정신청서를 접수하는 출입국에서 통번역의 지원을 받을 수 없기 때문에 자력으로 통번역 업체를 찾아 난민인정신청서 작성에 도움을 받아야 한다. 정보 없음과 비용의 부담으로 많은 난민신청자는 지인, 심지어는 출입국에서 처음 만난 외국인에게 도움을 청한다. 난민인정신청을 대행하는 행정사, 변호사 등을 찾지만 이 과정에서 과도한 비용을 지불하고 제대로 도움을 받지 못하는 경우도 왕왕 발생한다. 유일하게 자신의 상황을 설명하는 서류인 난민인정신청서는 이 과정에서 정확하게 작성되기 어려운데, 이렇게 첫 단추를 잘못 끼우면 장시간의 난민심사대기 이후 ‘난민지위 불인정’으로 귀결된다. 더욱이 이러한 과정에서 난민신청자의 개인정보가 안전하지 않은 상황에 고스란히 노출될 수밖에 없다.
아울러 난민인정신청과 심사과정에서 여전히 법률조력 등 여타의 조력을 받을 기회 자체가 부재하다. 난민법 제12조에서는 “난민신청자는 변호사의 조력을 받을 권리를 가진다.”고 하여 변호사 조력을 받을 권리를 확인하고 있고, 같은 법 제13조에서는 “난민심사관은 난민신청자의 신청이 있는 때에는 면접의 공정성에 지장을 초래하지 아니하는 범위에서 신뢰관계 있는 사람의 동석을 허용할 수 있다.”는 규정을 두고 있다. 이러한 규정은 난민신청자가 과거의 경험으로 인해 난민심사과정에서 심리적으로 불안정한 상태에 있는 경우 필요한 진술을 충분히 하지 못할 가능성이 있기 때문에 난민인정신청과 심사진행 과정, 특히 난민면접 과정에서 법률대리인 또는 신뢰관계인의 조력을 받을 수 있도록 난민신청자의 권리보장 차원에서 마련되었다. 그러나 변호사 조력을 받을 권리는 법에 이를 선언하는 차원의 법조문 하나만 있을 뿐 이를 담보할 수 있는 소송구조나 국선변호사제도와 같은 제도가 없어서, 실제 변호사 비용을 부담하기 어려운 대부분의 난민신청자는 변호사 조력 없이 난민신청 과정을 혼자 진행하고 있다. 또한 신뢰관계 있는 사람을 난민면접에 동석할 수 있다는 규정을 두고 있지만 이에 대하여 전혀 안내가 이루어지지 않고 있으며, 설사 신뢰관계 있는 사람으로서 동석신청을 하여도 많은 경우 허용되지 않고 있다.
(3) 심사인프라 부족과 심사공무원의 전문성·책임성의 문제
난민법 제8조 제4항에 따르면 법무부장관은 지방출입국·외국인관서에 면접과 사실조사 등을 전담하는 난민심사관을 두며, 같은 법 제10조에 따르면 법무부에 난민전담공무원을 둔다. 난민법 시행령 제6조에 따르면 난민심사관은 5급 이상의 공무원으로서 난민 관련 업무에 2년 이상 종사하고 법무부장관이 정하는 난민심사관 교육과정을 마친 사람이어야 한다. 난민심사를 전담하는 심사관의 자격요건을 정하고 있는 난민법의 유일한 규정인데, 기본적으로 출입국관리 업무에 종사하는 5급 이상의 자격을 갖춘 공무원일 것을 전제로 하면서 나아가 난민업무에 관한 전문성을 보완하기 위하여 2년 이상 난민 관련 업무에 종사한 경력이 있거나, 경력이 없을 경우에는 교육과정을 의무적으로 이수하도록 하는 취지이다. 이는 난민심사관의 전문성과 책임성을 담보하기 위한 기본적이고도 필수적인 요건이라 볼 수 있다.
그런데 난민심사를 담당하고 책임지는 난민심사관이 전국 4명(2022년 현황 기준 서울출입국·외국인청 2명, 인천출입국·외국인청과 부산출입국·외국인청에 각 1명)에 불과하고, 난민심사관에게 부과된 의무를 분담하는 난민전담공무원에 대한 관리감독과 교육과정· 평가체계· 업무환경 등 전문성을 갖추기 위한 제반 여건이 부족하다. 공정한 난민심사를 위한 최소한의 인프라조차 갖추어져 있지 않고 이는 고스란히 충실하지 못한 심사와 심각한 심사 적체의 결과로 이어졌다.
<표4> 연도별 난민심사담당 공무원 수 (단위: 명)
| 연도 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
| 담당자 수 | 32 | 37 | 38 | 65 | 65 | 63 | 63 |
출처: 난민인권센터, “[통계] 난민 심사 현황 (2022.12.31기준)”
<표5> 2022년 사무소별 난민심사담당자/ 난민심사관 현황 (단위: 명)
| 본부 | 서울 | 인천공항 | 부산 | 인천 | 광주 | 대구 | 제주 | 수원 | 양주 | 울산 | 안산 | 계 | |
| 1차심사 담당자 | - | 34 | 1 | 6 | 9 | 4 | 2 | 3 | 1 | 1 | 1 | 1 | 63 |
| 난민심사관 | - | 2 | - | 1 | 1 | - | - | - | - | - | - | 4 | |
| 난민전담 공무원 |
23 | 37 | 1 | 6 | 10 | 4 | 2 | 3 | 1 | 1 | 1 | 1 | 90 (15) |
출처: 난민인권센터, “[통계] 난민 심사 현황 (2022.12.31기준)”
<표6> 평균 심사결정기간(2019-2022)
| 연도 | 분류 | 평균심사기간(개월) | 6개월 이내 종료자(명) | 최장기(개월) | 3회 이상 연장결정(건) |
| 2019 | 신청 | 12.7 | 1,884 | 46 | 4,974 |
| 재신청 | 11.6 | ||||
| 2020 | 신청 | 16.9 | 1,602 | 44 | 9,094 |
| 재신청 | 13 | ||||
| 2021 | 신청 | 23.9 | 473 | 48 | 15,446 |
| 재신청 | 17.3 | ||||
| 2022 | 신청 | 20.8 | 1,792 | 56 | 부존재 |
| 재신청 | 부존재 |
출처: 난민인권센터, “[통계] 난민 심사 현황 (2022.12.31기준)”
즉, 1차 심사를 담당하는 공무원 대부분이 난민법에서 정하는 난민심사관의 자격을 갖추지 못하였다. 5급 이상의 직급이 요구되는 난민심사관의 인력을 충원하기 어려운 현실을 감안하더라도, 서울·부산·인천·제주 출입국·외국인청을 제외하고는 난민심사가 진행되는 거점사무소에 단 한 명의 난민심사관도 없는 상황에서 난민심사관의 제대로 된 난민면접 관리∙감독 및 난민심사 전담(총괄)이 가능한지 의문이다. 그리고 실제 면접조사를 진행하는 1차 심사 담당자에 대하여 난민법령에서 아무런 자격요건에 대해 규정하고 있지 않다는 점은 심각한 제도적 결함이라 할 수 있다.
나아가 실제 난민면접의 과정을 살펴보면 닫힌 공간에서 난민면접을 담당하는 공무원이 전반적인 진행을 도맡아 통역인을 거쳐 난민신청자에게 질의∙응답을 하고, 면접조사 마무리까지 하는 구조이기 때문에 면접조사의 시작부터 끝까지 난민심사관 등 다른 공무원이 감시를 하거나 관리 및 감독을 하는 것이 불가능하다. 법무부 난민면접 조작 사건의 사례와 같이 난민면접을 담당하는 공무원이 면접조사에 대해 전권을 휘둘러 권한을 남용하거나 제대로 면접조사가 진행되지 않더라도 이를 확인하거나 보완하는 것이 매우 어려운 구조이다.
난민신청 건수에 비추어 보았을 때 난민심사 담당 인력은 향후 지속적인 보강이 필요하며, 난민법에 규정된 난민심사관을 충원하여 난민심사의 책임성을 담보해야 한다. 그리고 1차 심사를 담당하는 공무원(1차 심사 담당자)의 자격요건, 전문성, 윤리성 등을 검증할 수 있는 법적· 제도적 장치를 마련해야 하며, 난민심사를 담당하는 공무원의 역량강화를 위한 교육과정 역시 양적·질적으로 더욱 강화되어야 한다.
(4) 난민전문통역인 제도의 문제점
난민신청자의 진술은 난민인정에서 가장 중요한 증거가 되기 때문에 원활한 의사소통과 진술의 신뢰성 및 일관성 판단을 위하여 정확한 통역은 필수 요소다. 따라서 통역 제공 여부와 통역의 질은 난민지위 결정에 중대한 영향을 미친다. 이에 따라 난민법 시행령 제8조 제1항에서는 “법무부장관은 외국어에 능통하고 난민통역 업무 수행에 적합하다고 인정되는 사람으로서 법무부장관이 정하는 교육과정을 마친 사람으로 하여금 난민신청자 면접 과정에서 통역하게 하여야 한다.”고 규정하고 있고, 이 교육과정을 마친 사람에 대해 ‘난민전문통역인’ 자격을 부여하여 난민심사에서 통역을 수행하도록 하고 있다.
난민인정절차상 통역을 포함한 의사소통을 위한 제도적 장치의 미비는 오랫동안 국내 난민절차에서 심각한 문제로 간주되었음에도 그간 난민전문통역인을 양성하고 선발하여 다양한 언어의 통역인을 확보하기 위한 노력은 부족했고, 통역의 정확성과 중립성을 담보하기 위한 제도가 미비했다. 난민전문통역인의 자격을 부여하기 위해서는 난민전문통역인 자격인정 혹은 적합성 인정을 위한 세부적인 교육과정 수립과 평가 및 검정이 선결적 과제라 할 수 있다. 그러나 난민전문통역인에게 요구되는 통역능력, 난민전문통역인의 선발기준 및 선발방식 등에 대해서 아무런 기준이 없었다. 또한 난민법 시행령 제8조 제1항에서 난민전문통역인이 법무부장관이 정하는 교육과정을 마쳐야 한다고 규정하고 있음에도, 시행령에서 언급하고 있는 “법무부장관이 정하는 교육과정”에 관하여 하위 법령에 아무런 세부규정이 없고 난민전문통역인 활동을 위한 교육예산 역시 전혀 마련되어 있지 않아서 매년 통역인 교육이 진행되지 않았다.
법무부 난민면접조작사건 이슈화 이후 법무부는 2018년 4월부터 난민전문통역인 풀을 재정비하고, 난민통역 보수교육을 의무화하였다. 이후 한국외국어대학교와 협력하여 「난민전문통역인 자격검증 및 난민통역 품질관리 방안 연구」를 진행하였고, 2020년에도 난민통역 품질평가 및 보수교육을 실시하였으며, 2021년 난민통역인증제가 도입되었다. 난민통역인증제는 한국외국어대학교에 위탁하여 운영하고 있으며, 위탁기관이 난민통역인을 검증하여 난민전문통역인으로 활동할 수 있는 인증을 하는 형태로 운영되고 있는 것으로 보인다. 통역 분야의 대표성을 띈 외부 교육기관이 협력하여 난민통역의 정확성과 전문성을 보다 기대할 수 있게 되었으나, 실제 선발 과정, 교육 및 보수교육, 난민전문통역인에 대한 관리, 평가, 책임소재 등 운영 실태에 관해서는 알려진 바 없어 꾸준한 모니터링이 필요하다. 아울러 난민전문통역 관련 예산의 확충 및 다양한 소수 언어의 난민전문통역인을 발굴하기 위한 지속적인 노력이 뒷받침되어야 한다.
<표7> 사무소별 난민전문통역인 현황
| 연도/언어 | 영어 | 중국어 | 아랍어 | 러시아어 | 우르두어 | 우즈벡어 | 기타 | 계 |
| 2019 | 19 | 15 | 8 | 8 | 7 | 116 | 173 | |
| 2020 | 44 | 50 | 11 | 10 | 7 | 83 | 205 | |
| 2021 | 45 | 50 | 15 | 11 | 10 | 74 | 205 | |
| 2021 | 35 | 35 | 11 | 18 | 3 | 79 | 181 |
출처: 난민인권센터, “[통계] 난민 심사 현황 (2022.12.31기준)”
(5) 심사결정과 구제절차 과정에서 절차적 권리의 미보장
난민면접조서와 난민불인정사유서는 한국어로만 기재되어 있고, 아무런 통번역이 제공되지 않고 있다. 난민면접조서와 난민불인정사유서는 난민신청자의 난민인정신청에 대한 심사결정이 적법 · 타당하였는가를 확인할 수 있는 거의 유일한 기초자료로 난민불인정결정에 대한 불복과정에서 난민신청자의 방어권 보장에 매우 중요한 의미를 갖는다. 그러나 대부분의 난민신청자가 아무런 조력을 받지 못하고 난민신청절차를 진행하는 상황에서 당사자의 권리보장에 직결되는 문서에 대한 통번역이 제공되지 않음은 매우 심각한 문제라 할 수 있다. 대부분의 난민신청자는 자신이 왜 난민불인정결정을 받았는지에 대해 그 사유를 이해하지 못한 채 결과만을 통지받고, 난민불인정결정에 대해 추가적인 반박이나 소명 없이 기계적으로 이의신청을 할 수밖에 없다. 또한 자신의 면접이 어떻게 진행되었는지, 오류는 없었는지 등에 대해서도 면접 당시 통역인이 확인해 주는 것에 의존할 수밖에 없으며, 정확성을 달리 검증할 길이 없다.
한편 2020. 2. 난민 이의신청을 전담하는 부서인 난민심의과가 신설되었다. 법무부는 난민심의과에 난민조사관을 배치하여 이의신청을 한 난민신청자의 서류와 증거를 조사하고, 난민신청자들의 본국정황정보 조사를 전담하는 인력을 충원하여 그간 유명무실했던 난민 이의신청 심사의 전문성과 실질화를 도모하고자 하였다. 이의신청 가이드북을 제정하고, 난민법 시행규칙, 난민위원회 운영세칙, 난민 이의신청 접수 및 처리에 관한 지침 등 관련 법령을 정비하는 등의 일부 긍정적인 변화도 있었다. 또한 이의신청 심사를 충실히 하겠다며 이의신청 사유, 소명자료 제출에 관해 상세히 기재하도록 ‘이의신청서’ 서식을 정비하였다.
그러나 난민불인정결정에 대한 이의신청 기한은 30일에 불과한 상황에서 난민인정신청서와 마찬가지로 이의신청서를 한국어 또는 영어로 작성하도록 하고 있고, 모국어로 작성한 경우에는 한국어나 영어로 번역하여 번역본을 신청서와 함께 제출하도록 하고 있다. 다국어로 된 가이드북을 마련하였다 하더라도 이의신청 절차에서도 통번역 지원, 법률조력 등을 받을 수 없는 상황에서 30일 기한 내에 난민불인정사유를 파악한 뒤 상세한 이의신청서를 한국어 또는 영어로 충실히 작성하여 제출하는 것은 기대하기 어렵다. 자칫 기한을 놓쳐 이의신청의 기회를 박탈당할 우려도 커졌다. 이의신청인의 권리를 보장하는 방향이기보다는 이의신청 심사기관의 심사 편의를 위한 부분이 강화된 것이라고도 보인다.
또한 가장 전문적인 구제수단으로 역할하여야 하는 난민 이의신청 과정은 난민위원회가 상설화된 독립기구가 아니라 법무부 장관 산하에 설치된 비상임위원들로 이루어진 조직인 점, 법무부 난민과 조사관이 요약하여 중요사건으로 선정되어 추천되는 사건들만 별도로 집중해서 검토할 수밖에 없는 상황이고 난민조사관이 제출하는 서류들이 구조적 독립성을 확보하지 못한 채 생산되고 국가정황정보 수집도 난민조사관에 의존하고 있는 형편인 점, 난민위원회 개최 횟수를 늘리기는 하였으나 여전히 1회의 심의에서 너무 많은 사건이 처리되어 충실한 개별심의가 이루어지고 있다고 보기 어려운 점 등에서 여전히 전문적이고 독립적인 구제수단으로 기능하고 있다고 보기 어렵다. 더욱이 심사과정의 진행상황을 확인할 수 없고, 개별면접을 하거나 난민위원회에 출석하여 의견을 진술하고 유리한 자료를 제출할 권리는 보편적으로 보장되고 있지 않다. 조력자가 없는 대다수의 난민신청자에게는 여전히 형식적인 구제절차에 불과한 상황이다.
다. 난민법 제8조 5항 간이절차 규정과 신속심사제도
(1) 난민법 제8조 5항에 대한 입법 당시의 우려
난민법 제8조 5항은 ① 거짓 서류의 제출이나 거짓 진술을 하는 등 사실을 은폐하여 난민인정 신청을 한 경우, ② 불인정･취소 후 사정변경 없이 재신청한 경우, ③ 체류기간 만료 임박 신청, 강제퇴거 집행 지연 목적 신청의 경우 난민인정심사절차 중 일부를 생략할 수 있도록 하고 있다. ‘난민제도의 오남용 방지'라는 목적으로 간이절차 회부에 관한 규정을 두고 있는 것으로 보인다. 위 규정에 대하여는 입법 당시부터 난민신청자가 난민심사를 받을 기회를 부당하게 제한하게 될 것에 대한 우려가 있었다.
구체적으로 각 호별 근거를 나열하면 다음과 같다. ①의 경우 난민들은 박해를 받은 경험 때문에 기억력에 손상을 입어서 사실과 다른 진술을 하는 경우도 있고 자신을 도와준 사람들을 보호하기 위해 사실을 숨기거나 거짓말을 할 때가 있기 때문에 단순히 거짓말을 한 것 때문에 간이절차로 가는 것은 난민의 특수성을 고려하지 않은 문제가 있다. ②의 사정변경이 있는지와 ③의 강제퇴거명령 집행을 지연시킬 목적이 있는지 여부 등을 알기 위해서는 난민신청자에 대해 최소한 면담을 하고 국적국의 상황이 어떻게 바뀌었는지에 관한 사실조회가 있어야 하는데 이러한 절차에 대해서는 침묵하고 있다. ③의 ‘체류기간 만료 임박 신청’과 관련해서는 난민요건을 갖추고 있는 사람이라고 하더라도 체류 기간이 남아 있을 동안에는 난민 제도를 반드시 이용해야 하는 것은 아니고 쉽게 이용하려는 마음을 먹게 되는 것도 아니며, 한국에 체류한 이후에 난민요건에 해당하는 사유가 비로소 발생한 현지 체재 중 난민(refugee sur place)의 경우가 있을 수 있기 때문에 간이절차의 사유로 두는 것은 부적절하다. 즉, 김종철·김재원은 난민의 사회 심리적인 특수성과 난민이 국적국에 돌아가 겪게 될 위험의 심각성을 고려할 때 위 간이절차의 사유는 부적절하고 과도하며 모든 난민신청에 대해 최소한 면담과 사실조사는 반드시 행해질 수 있도록 위 규정은 개정되어야 한다고 지적하고 있다.
위 규정에 대한 우려의 의견 등에 따라 법무부는 법무부 출입국‧외국인정책본부, 「2014 축조식 난민법 해설」에 난민면접은 난민심사의 핵심적이고, 거의 유일한 조사절차이기 때문에 생략할 수 없는 것으로 해석하고 있다. 그러나 법무부는 ‘난민제도의 오남용 방지'라는 명분으로 위 난민법 제8조 5항을 근거로 난민신청을 제한하려는 다양한 시도를 꾸준히 이어왔고, 그 과정에서 중대한 인권침해 상황이 계속해서 발생하였다.
(2) 신속심사 지침 운영과 난민신청자 체류허가 제한 정책
법무부는 2014년 11월부터 난민심사적체를 해소한다는 이유로 신속심사 유형화를 시작하였고, 이후 2015년 9월 신속심사 확대 지침을 지시하고 TF를 구성하였다. 이에 따르면 법무부는 ‘재신청자, 1년 이상 체류 후 체류기간만료 임박 신청자 등’의 경우 신속심사의 대상으로 포함시켰다. 신속심사 대상자에 대해 사실조사를 생략하며 난민면접을 1시간 이내로 간이하게 실시하고, 심사를 7일(최대 14일) 이내 처리, 신속심사 적용대상에 대한 처리비율을 40% 수준으로 유지하도록 부실 심사를 지시하였다. 또한 법무부는 난민전담공무원 1인 기준으로 월 15~25건의 난민심사를 처리하도록 목표를 설정하고 처리실적을 보고하도록 하고, 신속심사를 담당하는 공무원에게는 월 40-44건을 처리목표로 설정하도록 하였으며, 처리목표에 미달한 경우 경위서를 내도록 하는 등 지침을 무리하게 이행하려 하였다. 서울출입국·외국인청에서 2016년에 심사한 현황을 살펴보면, 5,010건 중 신속심사로 분류된 건수는 3,436건(68.6%)이었으며, 특히 이집트 국적자의 난민신청 838건 중 791건(94.4%)이 신속심사로 분류되어 처리되었다. 이 신속심사로 분류된 대상자 가운데, 서울출입국·외국인청에서 난민신청을 한 아랍권 난민신청자 다수의 난민면접조서가 심각하게 조작되는 등 중대한 인권침해사건이 발생하기도 하였다. 신속심사 지침은 난민단체들에서 이를 인지하여 문제제기를 하기 시작한 시점인 2017년 4월 경까지 운영된 것으로 확인된다.
이에 더해 법무부는 유형화한 특정 난민신청자에 대한 체류지침을 강화하기 시작하였다. 중대한 사정변경 없는 재신청자에 대해 체류허가를 제한하는 정책이 최초 도입된 시기는 2015년 4월이며, 난민재신청자에 해당하면 일률적으로 체류연장을 거부하는 지침을 최근(2020. 4. 자 지침)까지 운영해 온 것으로 보인다. 법무부는 재신청을 하는 경우, 외국인노동자 또는 유학생 등 다른 체류자격으로 체류하다가 난민신청을 하는 경우, 체류기간이 도과한 상태에서 난민재신청을 하는 경우 등 특정 사례군에 대한 체류제한을 강화하여 체류연장을 거부하거나, 출국명령을 내리고 심사가 진행되는 동안 체류자격 없이 출국만을 유예시키는 정책을 시행하였다. 이를 통해 난민재신청 등을 억제하고, 위 유형의 난민신청자에 대해 ‘체류연장 목적의 남용적 난민신청자’라는 낙인을 찍어왔다.
‘난민제도의 오남용 방지'라는 명분으로 위 난민법 제8조 5항을 근거로 난민신청을 제한하는 과정에서 중대한 인권침해 상황이 계속해서 발생하였고, 이에 대해 위법함을 확인하는 법원 판결과 국가인권위원회의 결정이 이어졌음에도 법무부는 그에 반하는 방향으로 난민법을 개정하려는 시도에 이르고 있다. 법무부는 난민재신청자 등 특정 난민신청자에 대해 14일 이내의 적격심사를 거쳐 (재신청자가 스스로 중대한 사정변경이 발생하였다는 것을 소명하지 못하는 한) 원칙적으로 부적격결정을 내리고 부적격결정이 내려진 경우, 난민법상의 난민면접조사를 생략하고, 이의신청 등 불복의 기회를 박탈하겠다는 내용의 난민법 개정안을 발의하였다. 이와 같은 난민법 개정안에 대하여 난민인권네트워크, 유엔난민기구, 국가인권위원회, 대한변호사협회 등에서 모두 우려의 의견을 표하였음에도 법무부는 이를 강행하여 현재 국회에 계류 중이다. 이에 대하여는 뒤에서 다시 언급하겠다.
3. 인도적체류자와 난민신청자의 처우
가. 개관
앞서 언급한 바와 같이 한국은 난민협약에 가입하고 난민제도를 운영해왔지만 오랜 시간 난민신청자가 최소한의 생계를 유지할 수 있는 수단이 봉쇄되어 있고 난민인정을 받은 자의 경우에도 난민협약이 보장하는 권리조차도 누리지 못하는 등 난민 등의 처우에 있어 제도의 공백이 심각한 상황이었다. 이를 보완하고자 난민법이 제정되었고 난민법 제4장에서 ‘난민인정자 등의 처우’에 관하여 난민인정자, 인도적체류자, 난민신청자로 분류해 규정하고 있다.
난민인정자에 대해서는 난민법에서 난민협약에 따른 처우 보장을 명시하고 있으며, 대한민국 국민과 같은 수준의 사회보장을 받는다고 규정되어 있다. 그러나 난민법 외의 개별 사회보장 법령의 적용대상에는 난민인정자를 포함하지 않음으로 인해 사회보장수급권을 행사하는 과정에서 국적을 요구하거나 주민등록을 요구하는 문제가 발생하고 있다. 관련하여 난민법 시행 이후 두 차례 중요한 법원 판결이 있었는데, 하나는 난민인정자에게 장애인등록을 하고 그에 따른 복지서비스의 제공을 받을 권리가 있음을 확인하는 판결이었고, 또 하나는 난민인정자가 공공임대주택의 입주자격이 있음을 확인하는 판결이었다. 하지만 후자의 경우 법원 판결이 있었음에도 불구하고 정책개선으로 이어지지 않은 문제가 있었고, 난민법 규정이 난민인정자의 사회보장 권리를 명시하고 있음에도 개별 법령과 그에 따른 내부 지침에서 이를 반영하고 있지 않아 개별 사건마다 소송 등으로 다투어야 하는 것은 납득하기 어려운 지점이다. 이는 사실상 난민인정자의 처우에 관한 정책을 마련하고 시행하는 컨트롤타워가 없음을 보여주기도 한다. 법무부가 난민인정자 등의 처우 보장 역할을 방기함에 따라 난민인정자의 사회보장수급권 전달체계가 제대로 마련되어 있지 않고, 난민인정자의 정착을 지원하기 위한 정책이 전무하다.
더욱이 인도적체류자는 사실상 난민인정자에 준하는 사회보장이 필요함에도 취업활동 허가에 관한 규정만을 두고 있어 사회보장을 위한 법제도의 정비가 시급한 상황이다. 최초 발의된 난민법안에서는 인도적체류자 처우에 대하여 난민인정자에 준하도록 규정하였으나 수정된 법안에서 반영되지 못하였다. 한편, 난민신청자는 난민심사의 적체 등으로 인해 장기간 한국사회에 체류하며 삶을 영위하고 있어 난민법에서 생계비지원, 주거시설 지원, 의료지원 등에 관한 규정을 마련하였지만 예산 부족, 정보제공 부족, 지원기준 불분명 등의 문제로 어느 것 하나 실효성 있는 지원제도로 운영되지 못하고, 여전히 대부분의 난민신청자는 생존권의 위협에 놓여 있다. 이하에서는 난민법 제정과정과 시행 이후 입법 개선과제로 주로 지적되어 왔던 ‘인도적체류자’와 ‘난민신청자’ 처우에 관한 난민법 규정의 문제점에 대해 언급하고자 한다.
나. 인도적체류자의 처우
(1) 인도적체류자의 불안정한 법적 지위
인도적 체류지위란 난민협약상 난민에는 해당하지 않지만 출신국에서 고문 등의 비인도적 처우나 처벌 또는 그 밖의 상황으로 인하여 생명이나 신체의 자유 침해, 기타 심각한 인권침해를 당할 위기에 처해있는 이들에게 국가가 제공하는 보호를 의미한다. 국제·지역 인권협약 그리고 국제인권법의 원칙에 따르면 비록 이들이 난민협약상의 ‘난민’의 정의에 포함되지 않을지라도 국가는 이들을 보호해야 할 의무가 있다.
<표8> 출신국가별 인도적체류자 현황(2017-2022)
| 연도 | 예멘공화국 | 시리아 | 리비아 | 미얀마 | 중국 | 파키스탄 | 부룬디 | 방글라데시 | 코트디부아르 | 이집트 | 콜롬비아 | 아이티 | 기니 | 기타 | 합계 |
| 2017 | 316 | ||||||||||||||
| 2018 | 425 | 54 | 6 | 3 | 3 | 507 | |||||||||
| 2019 | 195 | 22 | 1 | 7 | 2 | 232 | |||||||||
| 2020 | 154 | ||||||||||||||
| 2021 | 16 | 15 | 6 | 4 | 4 | 1 | 45 | 45 | |||||||
| 2022 | 5 | 11 | 17 | 10 | 4 | 20 | 67 | ||||||||
| 누적 | 786 | 1256 | 기타 | 45 | 37 | 32 | 기타 | 기타 | 기타 | 기타 | 기타 | 기타 | 기타 | 329 | 2485 |
출처: 난민인권센터, “[통계] 국내 난민 현황 (2022.12.31기준)”
인도적 체류 허가는 난민지위에 대해 보충적인 보호를 제공하고자 하는 제도로 인도적 체류자에 대해 본국으로 송환할 수 없는 사정이 인정되기 때문에 한국에서 안정적으로 체류할 수 있도록 난민인정자에 준하는 삶의 기반이 마련되어야 할 필요가 있다. 그러나 난민법에서는 취업활동허가를 할 수 있음(난민법 제39조)을 규정하고 있을 뿐이고, 난민인정자에 대해 인정되는 사회보장, 기초생활보장, 교육, 가족결합 등 난민인정자에 대하여 적용되는 사회적 권리에 관한 규정이 흠결되어 있다.
더욱이 인도적 체류허가를 받은 사람은 사실상 난민에 준하는 정도의 안정적인 체류지위가 필요함에도 난민과 달리 임시적 체류자격만 부여된 것으로 전제되어 실질에 맞지 않는 불이익을 받고 있다. 실무상 인도적 체류허가의 자격은 난민불인정결정서에 “난민으로 불인정하나 내전이 종료할 때까지 인도적으로 체류를 허가한다.”라고 기재하고 있고, 이를 통해 1년을 기한으로 하는 기타 체류자격(G-1-6)를 부여받고 있으며, 1년 단위로 이를 연장하고 있다.
그러나 기타 체류자격(G-1-6)은 통상적인 비자가 아니라 송환이 불가피하나 산업재해보상의 청구, 체불임금에 대한 소송, 치료 등의 목적, 난민신청 후 심사 미종료 등으로 임시적인 체류가 불가피한 경우 등 6개월에서 1년 가량의 단기간의 체류를 예정한 외국인들에게 부여하는 것으로 인도적 체류허가와 그 성격이 다르다. 기존의 인도적 체류자 중 난민법상 “고문 등의 비인도적인 처우나 처벌 또는 그 밖의 상황으로 인하여 생명이나 신체의 자유 등을 현저히 침해당할 수 있다고 인정할 만한 합리적인 근거가 있는 사람”에 대하여는 ‘보충적 보호지위’로서의 실질을 가진 새로운 비자 유형을 신설하여야 할 필요가 있다.
(2) 인도적체류자 처우의 문제점
난민법에서는 “법무부장관은 인도적체류자에 대하여 취업활동 허가를 할 수 있다.”고 규정하여 법무부장관에게 취업활동의 허가권한을 부여하는 방법으로 인도적체류자에 대한 취업활동을 보장하고 있다. 하지만 1년 상한의 체류기한 내에서 취업허가를 하고 있으며, 근로계약서 및 사업자등록증 등을 구비하여 사전 허가를 받도록 하고 있어 실제 안정적인 취업활동이 어려운 경우가 대부분이다. 아울러 본국에서의 학력 및 자격을 인정받을 수 있는 법적 근거가 없어서 결국 언어, 문화, 사회의 장벽을 넘어 새로운 자격을 모두 취득하지 않고서는 단순노무직종을 벗어나기 어렵고, 많은 경우 조선업·제조업 등 공장, 폐차장, 세탁소, 식당, 미용실 등에서 일하고 있다. 인도적체류자가 난민신청자와 함께 사용자에게는 사실상 저임금 노동력 확보의 수단이 되고 있으며, 근로계약서를 작성하지 않는다거나, 임금·퇴직금 미지급, 폭언·폭행 등을 경험하는 등 많은 경우 직장에서 불공정한 대우를 받고 있다. 한편, 2019년부터 국민건강보험 법령의 개정과 함께 인도적체류자도 지역건강보험 가입을 할 수 있게 되었지만, 기초생계가 보장되지 않는 상황에서 과도한 보험료를 부담하게 되었고, 미납시 체류에 불이익을 입을 수 있는 상황에 놓이게 되었다.
다. 난민신청자의 처우
(1) 난민신청자 심사대기의 장기화와 생계보장의 필요성
난민신청자는 심사대기자로서 임시적인 체류를 하는 자에 해당하지만, 앞서 언급한 바와 같이 실제 현실은 심사의 적체 등의 구조적인 문제로 장기간 체류할 수밖에 없게 되는 상황이다. 난민신청자의 체류자격이란 난민신청으로부터 그 신청 후 진행되는 심사기간(난민인정 심사뿐만 아니라 이의신청 및 항고소송을 진행하는 기간까지 모두 포함) 동안 체류할 수 있는 자격이고, 난민신청자의 법적 지위란 최종적으로 모든 심사가 종료될 때까지 존속하는 임시적인 성격을 가지는 지위이다. 본래 난민신청자의 체류는 임시적인 지위에 따라 임시적이고 단기의 체류여야 할 것으로 생각되지만 현실에서 난민신청자들은 난민심사의 적체로 인해 임시적인 체류지위라 보기 어려울 정도로 장기간 한국사회에 체류하며 삶을 영위하고 있다.
난민법 제18조 제4항에서는 “난민인정 등의 결정은 난민인정신청서를 접수한 날부터 6개월 안에 하여야 한다. 다만, 부득이한 경우에는 6개월의 범위에서 기간을 정하여 연장할 수 있다.”고 규정하여 난민심사기간을 6개월을 원칙으로 하되, 부득이한 경우 예외적으로 연장이 가능하도록 난민법상 심사 기간을 명시하고 있다. 이는 난민심사가 지나치게 장기화되는 것에 대한 기존의 비판을 수용한 것이다. 하지만 개정된 난민법이 시행된 이후에도 난민신청자 수의 증가, 심사인력의 부족 등으로 인하여 위 규정은 유명무실하며 심사적체가 심각한 상황이다. 아울러 난민법 제21조 제7항에서도 난민불인정결정에 대한 이의신청에 대하여 “법무부장관은 이의신청서를 접수한 날부터 6개월 이내에 이의신청에 대한 결정을 하여야 한다. 다만, 부득이한 사정으로 그 기간 안에 이의신청에 대한 결정을 할 수 없는 경우에는 6개월의 범위에서 기간을 정하여 연장할 수 있다.”고 규정하여 이의신청 역시 6개월 내에 결정해야 함을 원칙으로 하고 있으나, 실제 6개월 내에 이의신청에 대한 결과가 나오는 것은 극히 드문 현실이고, 법원에 난민불인정결정에 대해 소를 제기할 경우 더욱 오랜 기간 체류하며 결과를 대기하게 된다. 앞서 제시한 표에서 확인할 수 있듯이 2022년 12월 31일 기준 심사대기 중인 신청 건은 11,063건, 이의신청에 대한 심사대기 중인 신청 건은 4,888건인데, 난민심사 대기기간을 포함하여 평균 심사결정 기간은 2021년 23.9개월, 2022년 20.8개월이며, 난민심사에 대한 첫 결과를 받기까지 4년 8개월(56개월)을 기다려야 했던 경우(최장기 기간자)도 있었다.
대부분의 난민신청자는 난민신청 시 기본적인 정보제공, 법률조력 및 통·번역 지원의 부재, 난민심사 과정의 절차적 권리 보장의 미흡함, 1-2%의 낮은 난민인정률, 실효성 없는 권리구제수단 등의 난민심사제도의 문제에 더해 심각한 심사의 적체로 인해 오랜 시간을 불안정한 지위로 한국에 체류하고 있다. 난민신청자가 기본적 생계유지를 할 수 있도록 제도가 마련되어야 하는 이유이다.
난민법 제정 이전부터 난민인정절차가 진행되는 수년 동안 난민신청자에게 취업을 못하게 하면서 동시에 생계비 등 지원도 전무해서 난민신청자가 장기간 합법적으로 생활을 영위하는 것이 전혀 불가능하여 난민제도가 한국이 비준한 국제법 그리고 헌법상 인간의 존엄과 가치를 규정한 헌법 제10조 등을 심각하게 위반하고 있다는 비판이 제기되었고, 이에 제정 난민법에서는 난민신청자의 기본적 생계보장을 위한 ‘난민신청자 처우제도’가 정비되었다. 구체적으로 생계비 등 지원(난민법 제40조), 주거시설의 지원(난민법 제41조), 의료지원(난민법 제42조), 교육의 보장(난민법 제43조)에 관한 규정을 마련하고 있다. 위 난민법 규정들은 난민신청자가 난민신청 후 6개월까지는 긴급 생계비와 주거시설을 지원하고, 6개월 이후에는 취업허가를 통해 생계를 유지하도록 설계되었으나, 실제 난민신청자의 생계 및 주거지원을 위한 제도로서 제대로 작동을 하지 못하고 있다. 이하에서는 생계비 지원, 주거지원, 취업허가 제도의 문제점에 대해 차례로 언급하겠다.
(2) 생계비 지원제도의 문제점
난민법 제40조 제1항은 “법무부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 난민신청자에게 생계비 등을 지원할 수 있다.”고 규정하여 생계비 지원제도를 두고 있다.
난민법상 생계비 지원 근거규정에 대한 입법과정에서 최초 발의된 법률안은 생계비 지원을 원칙으로 하는 내용이었으나, 공청회를 개최한 뒤 정부기관과 대표 의원실, 전문위원실간 협의 등의 과정을 거쳐 현재의 법률규정으로 수정 입법되었다. 즉, 최초 법률안에는 난민신청자의 “생계비를 지원하여야 한다”는 의무규정으로 두었다가, 갑작스런 제도도입으로 인한 재정부담 우려로 “할 수 있다”고 수정하여 일정한 심사를 거쳐 법무부장관이 결정할 수 있도록 하였다.
이같이 생계비 지원이 법무부장관의 재량사항이 됨에 따라 실제 생계비 지원제도는 도입취지가 무색할 정도로 실제 난민신청자의 생계를 지원하는 역할을 전혀 하지 못하고 있다. 2022. 12. 31. 기준 통계에 의하면 2022년 한 해 11,539건의 난민신청자 중 177명만이 생계비를 받았다. 생계비를 받는 난민신청자들은 전체 난민신청자의 약 2%도 되지 않으며, 생계비 지급기간은 매년 평균 3-4개월가량에 불과하다.
<표9> 연도별 생계비 지급 현황
| 연도 | 2017년 | 2018년 | 2019년 | 2021년 | 2022년 |
| 지급건수 | 436 | 624 | 542 | 43 | 177 |
출처: 난민인권센터, “[통계] 난민 처우 현황 (2022.12.31기준)”
(3) 주거지원의 공백
난민법 제41조 제1항에서는 “법무부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 난민신청자가 거주할 주거시설을 설치하여 운영할 수 있다.”고 규정하였고, 법무부는 영종도에 출입국외국인지원센터를 설치하여 운영하고 있다. 이 출입국외국인지원센터를 이용하는 것 외의 기타 주거지원은 전혀 없다. 본관·교육관·생활관 등 3개 동(연면적 2,000평)으로 운영되고, 특별한 사유가 없는 한 6개월을 넘지 않는 범위에서 이용할 수 있다(난민법 시행령 제19조). 정원 82명, 연인원 164명이 이용할 수 있는 규모이다.
그러나 난민신청자의 숫자에 비해 수용 가능한 인원이 매우 적고, 홍보나 안내가 부족하여 전체 난민신청자의 2%도 이용하지 못하고 있다. 출입국외국인지원센터가 난민신청자보다 재정착희망난민의 초기 정착을 돕는 것에 초점이 맞추어져 있어 사실상 난민신청자의 주거지원제도로 기능하고 있지 않다.
<표10> 출입국외국인지원센터 연도별 입소/퇴소 현황
| 연도 | 구분 | 합계 | 재정착난민 | 난민신청자 |
| 2017 | 입소 | 103 | 30 | 73 |
| 퇴소 | 101 | |||
| 2018 | 입소 | 155 | 26 | 129 |
| 퇴소 | 164 | 30 | 134 | |
| 2019 | 입소 | 84 | 37 | 47 |
| 퇴소 | 96 | 26 | 70 | |
| 2020 | 입소 | 19 | 17 | 2 |
| 퇴소 | 53 | 37 | 16 | |
| 2021 | 입소 | 22 | 0 | 22 |
| 퇴소 | 21 | 17 | 4 | |
| 2022 | 입소 | 102 | 68 | 34 |
| 퇴소 | 84 | 36 | 48 |
출처: 난민인권센터, “[통계] 난민 처우 현황 (2022.12.31기준)”
이처럼 난민신청자 대부분이 생계비 지원과 주거지원 등 지원을 일체 받지 못하고 있다. 의료지원 역시 2020년 이전에는 신청서 양식조차 공개되어 있지 않았다. 난민법상의 난민신청자 처우지원 제도는 규정만 있을 뿐 실제 난민신청자의 생계를 보호하는 역할을 하지 못하고 있다. 이로 인하여 대부분의 난민신청자는 열악한 처우에 그대로 내몰리거나, 극소수에 불과한 교회, 민간단체 등의 자선에 의존하여 생존할 수밖에 없다.
(4) 난민신청자의 취업허가 제도의 문제점
이같이 현재의 난민제도는 장기간의 난민심사기간 동안 난민신청자가 합법적으로 생존할 수 있는 가능성을 실질적으로 차단하고 있다. 이러한 상황에서 난민법 제40조 제2항의 난민신청자에 대한 취업허가 제도는 법과 현실 사이의 괴리와 모순을 해소하고 난민신청자의 인간으로서 누려야 하는 존엄과 가치 등 최소한의 기본적인 권리를 보장할 수 있는 유일한 수단이다. 그런데 난민법 제40조 제2항은 난민신청자의 취업허가에 관한 사항을 아무런 범위를 정하지 않고 시행령으로 위임하고 있고, 그 위임에 따라 제정된 난민법 시행령은 난민신청자를 출입국관리의 대상으로만 규율하면서 출입국관리법에 따른 ‘체류자격 외 활동허가의 방법으로 허가할 수 있도록’ 정하고 있다. 이로 인해 대다수의 난민신청자의 취업에 큰 장벽이 발생하고 있다.
난민신청자는 최대 6개월의 기간 내에서 체류할 수 있으며, 체류기간이 만료될 때마다 매번 체류기간 연장허가를 받아야 한다. 그런데 난민신청자에 대한 취업허가는 난민신청자의 ‘체류기간 범위 내’에서 하도록 하고 있어 통상 6개월보다 짧은 기간의 취업허가만을 받을 수 있다. 취업허가를 받을 수 있는 기간이 체류자격에 따라 너무 짧고, 실제로 허가하는 기간은 출입국의 재량에 맡겨져 있어 허가를 받기까지 고용계약서상 근로기간을 확정하기가 어려운 문제가 존재한다. 짧은 체류자격으로 인해 난민신청자의 상황을 잘 이해하는 사업주가 아닌 이상 정식의 근로계약을 체결하는 것도 어렵다.
난민신청자는 허가를 받을 수 있을지 여부가 확정되지도 않은 상황에서 취업허가 신청을 위해 고용계약서와 사업자등록증을 제출하여야 한다. 긴 행정처리 기간으로 인해 허가 일자를 예측하기 어려운 상황에서 허가 이후의 어느 시점부터로 시작되는 ‘미래의’ 고용계약을 체결하여 제출해야 하는데, 이같이 복잡한 ‘체류자격 외 활동허가’의 개념과 절차에 대해 당사자가 이해할 수 있는 언어로 안내가 이루어지지 않는다. 사업주의 협조가 절실한 상황인데 복잡한 허가 절차에 대해 사업주 역시 이해하지 못하고 협조하지 않는 경우가 많다.
또한 체류 연장허가를 신청할 때마다 지급하는 체류연장 수수료와 별개로 취업허가를 신청할 때마다 13만원의 수수료를 납부하여야 하기 때문에 짧은 취업허가 기간에 비해 과한 수수료의 부담이 발생한다. 난민심사의 적체로 인해 난민신청자가 대기해야 하는 시간은 2-3년인 것에 비해 체류기간이 지나치게 짧은데, 체류기간 범위 내에서 취업허가를 받을 수 있도록 하는 문제는 난민신청자가 취업허가를 받기 어렵게 하는 장벽이 되고 있다.
그 밖에도 필요한 정보에 대한 안내를 제공받지 못하고 취업알선·훈련 등 취업 지원이 전무하며, 앞서 언급한 바와 같이 난민재신청자 등 특정 난민신청자 등의 경우 아예 체류자격을 주지 않고 있어 취업허가가 원천적으로 봉쇄되어 있다. 이로 인해 대다수의 난민신청자는 취업허가를 신청하는 것조차 어려움을 느끼고 많은 경우 허가를 받지 못한 채 열악한 노동시장으로 내몰리게 된다.
4. 소결
난민법 입법당시 문제점으로 지적되었던 이슈들은 난민법 시행 이후 현실화되었다. 그 과정에서 한국을 찾은 많은 난민신청자 등(공항난민신청자, 난민신청자, 난민인정자, 인도적체류자)은 심사의 기회도 얻지 못한 채 송환되거나, 부실한 심사를 받고 심사과정에서 인권침해를 경험하였고, 열악한 처우를 견뎌내야 했다. 출입국항 난민신청제도, 난민심사제도, 난민신청자 등 처우의 문제는 여전히 현존하며, 입법과 정책의 개선이 필요한 상황이다.
난민신청자 등의 권리를 강화하는 개정의 시도들도 있었지만, 2018년 이후에는 난민신청자 등의 권리를 심각하게 제한하는 개악안들이 이어지고 있다. 법무부 역시 이에 편승하여 난민심사의 기회를 제한하는 ‘난민인정심사 부적격제도’를 도입하려 하고 있다. 이하에서 검토하겠다.
Ⅲ. 난민법 개정의 주요 흐름
1. 2015년 시리아 난민사태와 다수의 난민법 일부개정법률안 발의
앞서 언급한 대로 출입국항 난민신청제도는 사실상 많은 난민신청자들에게 정식의 난민심사를 받을 기회를 박탈하는 결과를 가지고 왔고, 신속한 구제절차의 부재와 열악한 처우가 여러 사례를 통해 심각한 문제로 제기되었다. 또한 2014년부터 한국에 입국한 시리아 난민에 대해 일률적으로 인도적체류자의 지위를 부여하면서 인도적체류자의 불안정한 지위와 기초생활 보장이 전혀 되지 않는 처우의 문제점도 수면 위로 올라왔으며, 난민인정절차에서의 통번역 등 절차적 권리가 보장되지 않는 부분에 대해서도 꾸준히 문제제기가 이어져왔다. 난민단체들의 연대모임인 난민인권네트워크는 국내 인도적체류허가 난민의 실태조사 보고서(2015), 출입국항에서의 난민신청절차 실태조사 보고서(2016) 등을 통해 사회에 문제점을 알리고, 국회의 문을 계속해서 두드렸다.
2015년 3살짜리 시리아 아이인 아일란 쿠르디의 사진이 전 세계에 타전되며 시리아 내전과 난민에 대한 전 세계적인 관심이 고조되기 시작했다. 이 아이는 시리아 북부 코바니 출신으로 지중해를 건너다가 사고를 만나 바다에 빠진 채 사망해 터키 휴양지 보드룸 해변에서 싸늘한 시신으로 발견됐다. 터키 도안 통신이 찍은 이 사진은 외신을 통해 전송되고 트위터 등 소셜네트워크서비스를 통해 '파도에 휩쓸린 인도주의'라는 해시태그와 함께 공유되면서 전세계적인 충격과 공분을 불러일으켰다. 그간 시리아 난민 수용에 비판적이던 많은 유럽 국가들이 적극적으로 난민 문제 해결에 동참하는 계기를 제공하였다. 한국에서도 그에 대한 애도의 물결과 함께, 나아가 한국 역시 난민 수용에 적극적으로 나서야 한다는 주장이 나오기도 했다. 소수이지만 한국의 정치권 일각에서도 한국의 난민법과 난민정책에 관심을 보였다.
이에 따라 2015년 제19대 국회에서는 인도적체류자 처우를 개선하는 안(원혜영 의원 안, 홍익표 의원 안), 출입국항 제도를 개선하는 안(원혜영 의원 안), 난민 아동에 대한 지원을 강화하는 안(이자스민 의원 안, 이원욱 의원 안), 난민심사에서 통번역 보장을 강화하는 안(홍일표 의원 안) 등의 난민법 일부개정법률안이 다수 발의되었다.
그러나 이와 같은 난민법 개선의 움직임들은 돌연 2015년 말 정부의 테러방지법 제정과 통과에 시리아 난민이 이용되는 등 국가안보 프로파간다에 휩쓸려 통과에는 이르지 못하였고, 모두 임기 만료로 폐기되었다.
2. 2018년 예멘 난민이슈와 다수의 난민법 일부개정법률안 및 폐지안 발의
아라비아반도 남서부에 위치한 국가 예멘에서 일어난 내전으로 예멘 난민 549명이 한국을 찾았다. 2017년 12월부터 쿠알라룸푸르와 제주 간 직항이 개설되어 2018년 4~5월에 말레이시아에서 제주로 입국하였다. 법무부는 출입국 재량을 악용하여 2018. 4. 30. 이들이 제주 외 다른 지역으로 이동할 수 없도록 하는 출도제한 조치를 내렸다. 지방정부는 당시 난민정책에 관한 아무런 책임도 권한도 없었기 때문에 당장 예멘 난민이 제주 거리에 나앉아야 했던 상황에 이르렀다. 정부의 미흡한 대응은 난민에 대한 잘못된 정보의 유포, 이슬람이라는 종교에 대한 차별적 인식과 결합하여 낯선 이들에 대한 혐오의 표현으로 나타나기 시작했다. 난민을 반대한다는 집회가 수차례 열렸으며, 난민법과 예멘 난민에 반대한다는 청와대의 청원에 70만 명 이상이 참여하는 초유의 사태가 발생하였다.
난민법 시행 5주년을 맞은 2018년 7월, 예멘 난민 제주입국을 계기로 ‘난민’이 사회적으로 이슈화되면서 사회적 여론을 명분삼아 일부 국회의원들은 난민법 폐지 내지는 난민법 일부개정법률안을 발의했다. 난민법 폐지안(조경태 의원 안)에서부터, 강제송환을 행정청의 재량 하에 용이하게 하는 안(김진태 의원 안), 난민신청의 장소 또는 권리를 제한하겠다는 안(김진태 의원 안, 이언주 의원 안), 난민심사회부제도를 전면적으로 도입하자는 안(권칠승 의원 안, 강석호 의원 안), ‘가장 난민’의 범위를 과도하게 확장하고 처벌을 강화하는 법안(권칠승 의원 안, 김진태 의원 안, 송석준 의원 안) 난민심사기간을 줄이자는 안(강석호 의원 안, 이언주 의원 안, 송석준 의원 안), 난민신청자의 이동의 자유를 부당하게 제한하는 안(유민봉 의원 안, 이언주 의원 안), 난민인정자 처우 축소하고 난민신청자 생계비 및 교육보장 삭제하자는 안(이언주 의원 안) 등 자국민의 이익이라는 명분으로 기존의 난민법의 목적과 가치를 심각하게 훼손하고 후퇴시키는 여러 법안들이 발의되었다.
난민에 대한 부정적 여론을 등에 업고 국제법과 국제기준에 부합하지 않거나 비현실적인 방향으로의 개정을 제시하고 있는 위 법안들은 난민제도의 공정성, 투명성, 신속성의 확보가 필요하다는 이전의 개선 요구에 대해서는 다루지 않은 채, 이미 충분히 가혹한 한국의 난민제도에 난민은 ‘국민의 안전에 위협적인 존재’라는 차별적 인식을 더해 현행 제도를 더욱 불공정하게 개악하려는 시도에 해당하였다.
3. 법무부 난민법 일부개정법률안의 진행 경과와 문제점
가. 진행경과
한편, 위 2018년 당시의 부정적 여론을 기회로 삼아 법무부는 난민법 전면개정의 입법을 추진하기 시작하였다. 2018. 6. 29. 법무부는 제주도 예멘 난민 상황에 대한 향후 대응 방안으로 “보호 필요성과 관계없이 경제적 목적 또는 국내 체류 방편으로 난민제도를 악용하는 일이 없도록 난민법 개정을 추진하겠다.”고 발표한 후 재신청 등 일부 난민신청자에 대해 적격성 심사를 거치게 하고 부적격결정을 받은 경우 불복기회를 제한하고 출국조치를 하여 난민심사를 받을 기회를 봉쇄하는 것을 핵심 쟁점으로 하는 난민법 일부개정법률안을 준비하였다.
당초 법무부에서 입안한 난민법 일부개정법률안에는 강제송환금지원칙의 예외사유 규정, 난민소송 제소기간 축소 및 항소심 서면심리에 관한 규정 등을 포함하고 있었으나, 전자에 대하여는 강제송환금지원칙에 위배될 소지가 크다는 우려와 후자에 대하여는 난민신청자의 재판받을 권리를 부당하게 제약한다는 우려 등으로 관계부처 의견조회를 거쳐 삭제되었다. 이후 2020. 12. 28. 입법예고한 난민법 일부개정법률안에는 명백히 이유 없는 신청 등에 대한 난민불인정결정과 이의신청 제한과 처우제한(안 제18조의2, 제21조 제8항, 제44조)에 관한 내용이 포함되어 있었지만, 명백히 이유 없는 신청으로 열거된 내용이 적절하지 않거나 과도하게 폭넓게 규정되어 있다는 등의 우려로 발의되지 않았다.
2021. 12. 17. 발의된 난민법 일부개정법률안에는 이의신청시 의견청취 및 자료제출의 기회 제공, 난민인정자 등에 대한 상담 제공 및 취업 지원, 난민신청자에 대한 통역 또는 번역 지원 등 제도개선을 위한 안을 다수 포함하고 있지만, ‘난민인정 재신청자에 대한 적격심사 제도’ 등 법안의 핵심 부분은 공정하고 충실한 난민심사기회의 보장의 측면에서 심각하게 우려가 되는 상황이다. 유엔난민기구, 난민시민사회, 국가인권위원회, 대한변호사협회, 민주사회를위한변호사모임, 법원 등에서 이에 대해 우려의 의견을 표하였다.
나. 난민법 일부개정법률안의 주요 내용과 문제점
2021. 12. 17. 발의된 난민법 일부개정법률안의 주요 내용을 표로 정리하면 다음과 같다.
<표11> 법무부 난민법 일부개정법률안의 주요 내용
| 제목 | 주요 내용 |
| 난민인정 재신청자에 대한 적격심사(안 제5조의2) | 1) 난민불인정 결정을 받거나 난민인정 결정이 취소된 사람 등이 다시 난민인정을 신청하는 경우에는 난민인정 재심사 적격 여부에 대한 심사를 먼저 받도록 함. 2) 법무부장관은 난민불인정 결정을 받은 사람 등이 난민인정을 다시 신청한 경우에는 난민인정신청서가 제출된 날부터 21일 이내에 난민인정 재심사 적격 여부를 결정하도록 함. 3) 법무부장관은 난민인정 재심사 적격심사 결과 난민불인정 결정 등의 이유가 된 사정에 중대한 변경이 있는 경우에는 적격 결정을 하도록 하고, 적격 결정을 받은 사람에 대해서는 난민인정 심사 절차를 진행하도록 함. 4) 법무부장관은 난민인정 재심사 적격심사 결과 난민불인정 결정 등의 이유가 된 사정에 중대한 변경이 없는 경우에는 부적격 결정을 하도록 하고, 부적격 결정을 받은 사람에게는 그 사유를 적은 부적격 결정 통지서를 발급하도록 함. |
| 부적격 결정 등에 대한 행정심판 청구 제한(안 제21조, 안 제21조의 2) | 난민신청자가 난민인정 재심사의 부적격 결정을 받거나 난민인정 심사 불회부 결정을 받은 경우에는 이의신청 또는 행정심판 청구를 할 수 없도록 함. |
| 난민전담공무원(안 제8조의2, 제10조, 제13조, 제15조) | 난민전담공무원을 난민인정심사 면접조사의 주체로 명시함. |
| 난민인정 신청 등의 취하 간주(안 제22조의2) | 1) 난민신청자가 난민인정 신청이나 이의신청을 한 후에 재입국허가를 받지 아니하고 출국하거나, 자발적으로 국적국의 보호를 다시 받은 경우 등에는 해당 난민인정 신청이나 이의신청을 취하한 것으로 보도록 함. 2) 법무부장관은 난민인정 신청이나 이의신청을 받은 때에는 그 신청자에게 난민인정 신청 또는 이의신청 취하 간주에 관한 사항을 서면과 구두로 즉시 고지하도록 함. |
| 난민위원회 개방성 강화 및 운영 효율화(안 제25조 제2항 및 제27조의2 제4항 등) | 1) 난민위원회의 위원 수를 종전의 15명 이하에서 50명 이하로 확대하고, 난민위원회의 위원 중 과반수는 중앙행정기관 소속 공무원이 아닌 위촉위원으로 구성하도록 하여 난민위원회의 개방성을 강화함. 2) 난민위원회의 분과위원회에서 심의하여 분과위원 전원의 합의로 의결한 사항은 난민위원회에서 심의ㆍ의결한 것으로 보도록 하여 난민위원회 운영을 효율화함. |
| 이의신청 시 의견청취 및 자료제출 등(안 제28조) | 1) 난민위원회는 이의신청 심의에 필요한 경우 이의신청인 또는 그 밖의 관계인을 회의에 출석시켜 진술하게 하거나, 심의사항에 대한 경험이나 지식이 풍부한 사람으로부터 의견을 들을 수 있도록 함. 2) 난민위원회는 필요한 경우 이의신청인에게 기한을 정하여 자료의 제출을 요구할 수 있도록 하고, 이의신청인은 이의신청 사유를 보충하기 위하여 필요하면 위원회에 자료를 제출할 수 있도록 함. 3) 난민위원회는 이의신청인이 정당한 사유 없이 난민위원회의 출석요구에 응하지 아니하거나, 기한 내에 자료를 제출하지 아니한 경우 이의신청인의 진술이나 그 자료 없이 심의할 수 있도록 함. |
| 난민인정자 등에 대한 상담 제공 및 취업 지원(안 제34조제3항, 제34조의2 및 제39조제2항ㆍ제3항 신설) | 1) 법무부장관은 난민인정자의 원활한 사회적응을 지원하기 위하여 사회적응에 필요한 정보와 상담을 제공할 수 있도록 함. 2) 법무부장관은 난민인정자와 인도적 체류자가 국내에서 안정적인 생활을 영위하고 사회에 신속하게 적응하는 데 필요하다고 인정하는 경우에는 취업에 필요한 지원을 할 수 있도록 함. |
| 난민신청자에 대한 통역 또는 번역 지원(안 제45조의2 신설) | 법무부장관은 난민인정을 신청하는 사람이나 이의신청을 하는 사람 등이 우리말로 의사표현을 할 수 없거나 우리말로 적힌 내용을 이해할 수 없는 경우에는 신청서를 접수하거나 결정통지를 할 때에 통역 또는 번역을 지원할 수 있도록 함. |
| 부정한 방법에 의한 난민인정 신청 알선ㆍ권유행위 처벌(안 제47조) | 위조ㆍ변조되거나 허위사실이 기재된 문서나 그 밖의 자료를 제출하는 등의 부정한 방법으로 난민인정 신청을 하도록 알선하거나 권유한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처하도록 하고, 영리를 목적으로 이와 같은 행위를 한 경우에는 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처하도록 함. |
출처: 국회 의안정보시스템 홈페이지
이 가운데 난민인정 재신청자에 대한 적격심사 규정(안 제5조의2), 난민인정 신청 등의 취하 간주 규정(안 제22조의2), 부정한 방법에 의한 난민인정 신청 알선ㆍ권유행위 처벌 규정(안 제47조), 난민전담공무원을 난민인정심사 면접조사의 주체로 명시한 규정(안 제8조의2, 제10조, 제13조, 제15조) 등에 대하여 여러 우려가 제기되고 있다.
① 난민인정 신청 등의 취하 간주 규정(안 제22조의2)에 대하여는 본인의 의사와 무관하게 심사가 종료될 근거를 마련하는 것으로 악용의 소지가 크고, 난민신청자의 이동의 자유를 지나치게 제한한다는 문제가 지적된다. ② 부정한 방법에 의한 난민인정 신청 알선ㆍ권유행위 처벌 규정(안 제47조)에 대하여는 난민신청자는 불가피하게 위조여권을 사용하는 등 허위문서를 제출하게 되는 상황이 있을 수밖에 없는데, 그럼에도 불구하고 난민신청자의 진술이 사실이 아니게 되는 것은 아니며 진술을 모든 사정을 고려해 평가하는 것은 심사관의 책임임에도 불구하고 이를 처벌로 규율하는 것은 보호를 받고자 하는 난민신청자를 배척하는 것이고, 난민신청자는 진정성을 확신하지 못하는 서류의 제출을 꺼리게 될 것이어서 결과적으로 난민인정심사과정에서의 심사 해태에 관한 책임을 난민신청자에게 가혹하게 전가하는 것으로 부당하다는 지적과 선의로 난민신청자를 돕는 인권단체 활동가, 변호사들이 형사처벌의 위험에 노출될 수 있다는 우려가 제기되고 있다. ③ 그리고 대한변호사협회는 난민전담공무원을 난민인정심사 면접조사의 주체로 명시한 규정(안 제8조의2, 제10조, 제13조, 제15조)에 관하여도 의견을 내고 있는데, 기존에 난민심사관이 아닌 난민전담공무원이 면접조사를 실시하고 난민심사관은 사후에 서면결재만 하는 관행에 대해 절차적 위법 문제가 제기되자 법무부가 관행을 개선하려 하지는 않고 입법으로 위법한 관행을 정당화하려 한다고 비판하면서, 면접조사자의 독립성과 전문성이 확보되지 않아 난민신청자가 ‘정상적으로 심사받을 권리’가 제한되는 일이 발생할 수 있다는 점을 지적하고 있다. 마지막으로 난민법 일부개정법률안의 핵심쟁점인 ‘난민인정 재신청자에 대한 적격심사 제도’에 대하여는 항을 나누어서 검토하겠다.
다. ‘난민인정 재신청자에 대한 적격심사 제도’의 문제점
(1) 서설
‘난민인정 재신청자에 대한 적격심사 제도’는 난민불인정결정을 받은 사람, 난민결정이 취소·철회된 사람, 난민신청 또는 이의신청이 철회간주된 사람 및 개정안에 따라 부적격결정을 받은 사람이 재신청한 경우 14일 이내의 적격심사를 거쳐 (재신청자가 스스로 중대한 사정변경이 발생하였다는 것을 소명하지 못하는 한) 부적격결정을 내리고 부적격결정이 내려진 경우, 난민법상의 난민면접조사를 생략하고, 이의신청·행정심판 등 불복의 기회를 차단하겠다는 내용이다. 현행 난민법이 난민인정 신청 횟수에 제한이 없기 때문에 같은 신청절차를 반복적으로 할 수 있어 난민심사 제도가 외국인의 합법적인 장기체류의 방편으로 남용되는 문제가 있음을 이유로 들고 있으며, 미국, 캐나다, 독일 등의 경우에도 재신청을 제한하는 제도를 두고 있음을 근거로 삼고 있다. 그러나 ‘난민인정 재신청자에 대한 적격심사 제도’는 한국의 상황에서 도입하기에 시기상조이며, 대다수의 난민이 자의적인 판단에 따라 심사의 기회도 얻지 못한 채 강제로 송환될 수 있다는 우려가 계속해서 제기되고 있다.
(2) 난민인정 받지 못한 다수의 난민신청자를 추방시키는 근거로 악용될 우려
한국의 난민인정률은 OECD 가입국 중 최저로 매우 낮은 수준이다. 최근 난민인정률은 0-2%의 수준을 넘지 못하고 있다. 이는 난민법 일부개정법률안에 관한 검토보고서에서 적격심사제도를 두고 있는 해외사례로 제시하고 있는 미국, 캐나다, 독일의 2021년 기준 난민인정률이 각각 41.1%, 70.6%, 56%인 것에 비교해 보았을 때 견줄 수 있는 수준이 전혀 아니다.
<표12> 난민법 시행 이후 난민인정률
| 연도 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
| 회부율 | 9.7 | 6.6 | 3.9 | 1 | 1.5 | 3 | 0.4 | 0.4 | 1 | 2.03 |
출처: 난민인권센터, “[통계] 국내 난민 현황 (2022.12.31기준)”
그리고 뒤에서 다시 언급하는 바와 같이 적격심사가 극히 예외적으로 이루어지기 보다는 남용될 가능성이 높기 때문에 ‘난민인정 재신청자에 대한 적격심사 제도’를 도입할 경우 난민인정을 받지 못한 약 99%의 난민신청자가 더 이상의 심사기회를 얻지 못한 채 출국의 위험에 놓일 수 있다. 난민인권네트워크, 민주사회를위한변호사모임 등은 ‘난민인정 재신청자에 대한 적격심사 제도’는 난민을 신속히 퇴거시키는 근거로 작동하게 될 것이라는 우려를 표하고 있다.
(3) 부당한 관점에 기초한 난민심사 기회 제한의 문제
난민법 제8조 제5항은 난민인정을 받지 못한 사람 또는 취소된 사람이 중대한 사정변경 없이 다시 난민인정을 신청한 경우, 난민심사절차의 일부를 생략할 수 있다고 규정하면서도 난민면접은 난민심사의 핵심적이고, 거의 유일한 조사절차이기 때문에 생략할 수 없는 것으로 해석하고 있다. 과거 난민면접조작사건 당시 법원 판결, 국가인권위원회 결정 등에서 반복적으로 난민면접의 중요성을 확인하기도 하였다.
앞서 언급한 것처럼 법무부는 난민법 시행 이후 계속적으로 ‘난민제도의 오남용 방지'라는 명분으로 난민신청을 제한하려 하였고, 그 과정에서 중대한 인권침해 상황이 계속해서 발생해왔다. 그리고 그때마다 난민면접 등 기본적인 난민심사 보장의 중요성이 반복적으로 강조되어왔다. 그럼에도 불구하고 법무부가 충실한 난민심사를 위한 노력에 힘을 쏟기보다는 ‘난민인정 재신청자에 대한 적격심사 제도’를 도입해 난민재신청자 등 특정 난민신청자에 대해 아예 면접조사를 생략하려 하는 것은 난민재신청자가 ‘남용적 신청자’라는 법무부의 근거 없는 추측과 부당한 관점을 법문으로 승격시키려는 시도로 보여 심히 우려스럽다.
(4) 적격심사의 기준과 절차 미비의 문제
한편, 지난 3월 22일에 열린 법제사법위원회 제1법안심사소위원회에서 난민법 일부개정법률안에 관해 한차례 심사가 진행되었다. 그런데 당시 위원회에 관계부처로 출석하였던 법원행정처는 난민법 일부개정법률안의 ‘난민인정 재신청자에 대한 적격심사 제도’에 대해 “적격여부를 법무부 장관이 결정한다는 것 외에 적격심사 기준이나 절차가 어떻게 진행되는지에 관해선 내용이 없고, 해당 절차에서 난민이 어떤 보장을 받을 수 있는지 확인하기도 어려운 점을 지적하면서 제도가 도입되면 난민 지위와 관련해 중대한 영향이 생기는 점을 고려할 때 신중한 검토가 필요하다”는 취지로 우려의 의견을 표하였다.
지적한 바와 같이 난민법 개정안은 적격심사의 기준과 절차에 관하여 아무런 구체적 내용을 두지 않은 채 법무부장관의 재량에 맡기고 있다. 또한 부적격결정을 받으면 난민면접을 생략할 수 있고 이의신청 등 불복의 기회가 차단되어 난민신청자의 권리에 중대한 영향을 미치게 됨에도 적격심사제도에서의 절차적 권리보장이나 조력권의 보장 등에 대하여도 일체 마련해두고 있지 않다. 법무부장관의 자의적인 재량권 행사가 가능해지는 결과를 초래할 수 있다.
(5) ‘중대한 사정변경’에 대한 자의적인 판단의 우려
법무부는 난민법 개정안에서도 ‘중대한 사정변경’이 있음을 소명한 경우에는 부적격결정에서 제외하므로 이러한 제한은 합리적임을 주장한다. 그러나 박해를 피해 도망쳐 오느라 물증을 취득하기 어려운 난민의 경우 진술만으로 사정변경의 중대성을 입증하는 데 한계가 있고, 난민전담공무원 등의 업무량을 고려하면 부적격 심사 기간인 21일(원칙적으로 14일이나 7일 연장 가능) 내에 담당 공무원이 국가정황정보 등을 리서치하면서 사정변경의 중대성을 파악하는 것을 기대할 수 없다.
또한 현재도 ‘중대한 사정변경’을 협소하고 엄격하게 해석하고 있어 대부분의 난민재신청자는 ‘사정변경이 없다’는 이유로 체류연장이 거부되고 있다. 구체적 사정을 고려하지 않은 채 재신청을 하였다는 이유로 기계적으로 지침을 적용하여 체류허가 제한을 하는 현행 정책에 대하여 법원에 소송을 제기한 사건들이 있었고, 이 개별사례들에서 법원은 위 정책의 위법성을 거듭하여 확인하였다. 출입국이 행정청으로서 기본적인 사실조사 의무를 이행하지 않은 채 ‘사정변경 없는 난민재신청자’에 해당한다고 판단하여 체류자격 부여를 거부하고 출국명령을 내리는 현재의 실무관행에 비추어 보았을 때 ‘난민인정 재신청자에 대한 적격심사 제도’가 도입될 경우 대부분의 난민재신청자는 기계적으로 부적격결정을 받게 될 가능성이 높다.
라. 제언 – 신속심사제도의 전제조건
심사진행의 신속성과 효율성을 추구하는 것은 공정하고 충실한 심사의 보장과 난민신청자의 권리 보호를 전제로 하여야 한다. 유엔난민기구는 법무부 난민법 일부개정법률안에 대한 의견서에서 “재신청에 있어 주장의 실질에 대한 검토를 필요로 하는 새로운 요소가 발생하였거나 제시되었는지를 사전심사할 수 있다는 데에 동의한다고 하면서도 동시에 이와 같은 예비심사는 이전 절차에서 주장이 온전히 본안심사를 받은 경우에만 정당화된다”고 서술하고 있다.
난민심사의 효율성 강화를 위한 종합적인 대책 마련이 없이 접근을 차단하거나 접근에 차등을 두는 방안으로는 근본적인 문제가 해결되지 않을 것이기 때문에 유엔난민기구, 내·외부 전문가들, 현장에서 접수와 개별 심사 결정을 담당하는 심사관들을 포함하여 난민인정심사절차 전반에 있어 문제점과 개선 방향을 분석하는 것이 필요하다. 여기에는 효율성과 절차적 권리, 심사의 질적 강화 방안이 모두 포함되어야 할 것이고, 이를 통하여 난민신청 이전 단계인 접수의 준비 및 접수에서의 면접과 통번역, 그리고 난민신청자들에 대한 초기 처우 및 정보 접근성 강화 등의 폭넓은 방안이 모색되어야 한다. 심사의 효율성과 질을 강화하기 위해서는 접수 단계에서부터 이해 가능한 언어로 면접을 실시하면서 녹음·녹화를 활성화하여, 충실한 심사를 가능하게 하는 신빙성 있는 근거 자료를 준비하는 것이 필요하다.
또한 신속심사제도의 운용목적은 신속하게 난민불인정결정을 하는 것이 아니라, 난민요건을 갖춘 난민신청자를 신속하게 난민으로 인정하여 불안정한 난민신청자로서의 지위를 조기에 해소하기 위한 것이어야 한다. 그러므로 난민으로 인정될 가능성이 높은 특정 사유를 정하여 신속심사의 대상자로 정하거나, 외국인보호소에 구금되어 있는 등 특별히 취약한 처지에 놓여 있는 자를 신속심사의 대상자로 정하게 하는 것을 적극적으로 고려할 필요가 있다. 또한 신속심사제도를 도입하더라도 난민면접은 난민인정정심사의 핵심을 이루는 절차이므로, 극히 예외적인 사정을 제외하고는 생략되어서는 안 되며, 신속심사절차를 개시한 이후에도 사정변경이 발생하거나, 특정한 사유가 있는 경우에는 통상적인 난민인정심사 절차로 전환되어야 한다는 점이 명문으로 규정되어야 한다. 신속심사의 대상자에게 본인이 신속심사의 대상자로 선정되었다는 사실이 통지되어야 하고, 신속심사제도의 운영현황이 투명하게 공개되어야 하는 등 과정에서의 절차적 권리가 충실히 보장되어야 한다.
Ⅳ. 마무리
이상과 같이 한국의 난민법은 난민신청자의 권리보장을 강화하기 위해 출발하였으나, 시행 과정에서 법과 제도의 공백으로 여러 문제점들이 확인되었고, 그로 인해 충실한 난민보호가 이행되기 어려웠다. 그럼에도 불구하고 개선을 위한 입법적 노력은 한계에 부딪혔고, 오히려 난민보호에 역행하는 개악의 움직임이 이어져 왔다. 그러나 인간의 존엄은 이민정책에 의해 상대화될 수 없다. 인권법으로서의 난민법이 계속해서 난민인권의 가치를 훼손하지 않고, 더 잘 담을 수 있도록 앞으로 계속 나아가기를 바란다.
이와 같은 바람을 담아 향후 난민법의 개정의 실무적인 방향을 제시해 본다. 난민협약상 난민에 해당하는 사람이 신속하고 정확하게 난민지위를 인정받아야 한다. 이를 위하여 공정하고 충실한 난민심사가 진행되고, 난민인정절차에서 난민신청자의 기본적 권리가 보장되도록 향후 지속적인 난민심사 제도의 개선이 이어져야 할 것이다. 난민신청자에 대한 정보제공과 통번역 및 법률조력의 제공, 난민심사과정에서의 절차적 권리의 보장이 강화되어야 한다. 난민심사의 전문성 강화를 위해 난민신청 접수단계와 면접을 강화하고, 국가정황정보 조사 난민심사의 투명성 보장을 위해 난민면접 영상녹화 파일, 난민심사보고서 등이 공개되어야 하며, 효율적이고 신속한 난민심사의 보장은 난민신청의 기회를 제한하는 방식이 아닌 난민심사 인적·물적 규모를 늘리고, 훈련을 강화하여 전문성을 증진시키는 방법으로 이루어져야 한다.
난민 이의신청절차의 신속성, 투명성, 공정성 확보를 위해서는 전문성과 독립성, 그리고 충분한 인력과 예산을 갖춘 난민위원회가 이의신청에 대하여 실질적으로 심사하고 결정할 수 있는 권한과 자원을 갖출 필요가 있다. 이의신청과정에서 난민신청자에게 통역과 절차에 관한 정보, 법률조력이 제공되어야 하며, 면접과 청문의 기회가 보장되어야 한다. 출입국항 난민신청에 대하여는 주장 자체로 명백히 이유 없는 난민신청이 아닌 이상 정식의 심사로 회부하는 절차로 개선되어야 한다. 불회부결정에 대해 신속하고 독립적인 이의신청 제도를 마련하고 그 기간 동안의 처우를 보장하여야 하며 다양한 비구금 형태의 대안이 모색되어야 한다.
난민심사를 받는 기간 동안 강제송환 또는 구금의 우려 없이 안정적 체류가 보장되어야 한다. 난민신청 후 6개월 전에는 취업이 불가한 제도를 수정하여 생계를 위한 자구책이라도 마련할 수 있도록 취업허가를 전면적으로 확대할 필요가 있다. 취업이 어려운 사회적 소수자에 대해서는 생계비 지원을 의무화하고, 심사기간 동안 최소한의 주거지원 대책이 마련될 필요가 있다. 지방자치단체와 협력을 강화하여 의료와 쉼터 자원을 확보하고 난민신청자 전체에 대해 한국사회 초기 적응을 위한 정보와 교육 제공 및 상담 창구로서의 기능을 수행할 곳이 마련되어야 한다. 인도적체류자의 처우는 난민인정자에 준하여 보장되어야 하고, 난민인정자와 함께 정착 지원을 위해 거시적 관점에서 기본계획 및 종합적 정책 수립, 처우와 관련된 제도와 사업 등을 운영하는데 있어 보다 전문성을 가지는 여성가족부, 보건복지부, 교육부, 고용노동부, 행정안전부 등의 다양한 사회복지서비스 전담 주무부처 및 지방자치단체의 역할이 적극적으로 확대되어 난민처우협의회 등을 통한 난민의 단계별 정착 지원 체계 구축을 위한 전략적 논의가 필요하다.
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“[통계] 국내 난민 현황 (2022.12.31기준)” (2023. 4. 10.), 난민인권센터, https://nancen.org/2344 (2023. 8. 11. 확인).
“[통계] 난민 심사 현황 (2022.12.31.기준)”, 난민인권센터, https://nancen.org/2345 (2023. 8. 11. 확인).
“[통계] 난민 처우 현황 (2022.12.31. 기준)”, 난민인권센터, https://nancen.org/2346 (2023. 8. 11. 확인).
유엔난민기구, “UNHCR's Comments on the Draft Presidential Decree and Regulations to the Refugee Act of the Republic of Korea, 26”, http://www.refworld.org/docid/54100f8f4.html (2023. 8. 11. 확인).