난민 등의 지위와 처우에 관한 법률안

 

(황우여의원 대표발의)

 

검 토 보 고

 

 

 

 

 

2009. 11.

 

 

 

법제사법위원회

전문위원 진정구

<목 차>

 

Ⅰ. 제안이유 및 주요내용1

Ⅱ. 검토의견4

1. 제정안에 대한 총괄적 검토4

가. 제정안의 취지에 관한 사항4

나. 「출입국관리법」의 개정경과 및 제정안의 입법형식에 관한 사항6

다. 「난민협약」과의 체계에 관한 사항9

라. 제정안 관련 총괄적 고려사항10

2. 주요 사항별 검토11

가. 정의 규정에 관한 사항11

나. 강제송환금지의 예외사유에 관한 사항14

다. 난민신청자 보호에 관한 사항15

라. 인도적 지위 부여를 위한 신청권 인정 문제21

마. 재정착난민 수용 근거에 관한 사항21

바. 난민위원회의 설치․운영에 관한 사항22

사. 유엔난민기구의 난민심사 참여에 관한 사항23

아. 난민 등에 대한 처우에 관한 사항24

자. 법체계에 관한 사항27

 

이 법률안은 2009년 5월 25일 황우여의원 등 24인으로부터 발의되어 같은 달 26일 우리 위원회에 회부되었음.

 

Ⅰ. 제안이유 및 주요내용

 

1. 제안이유

대한민국은 1992년 12월 난민의 지위에 관한 협약 및 동 협약 의정서에 가입한 이래 「출입국관리법」에서 난민에 관한 인정절차를 규율하고 있으나, 약 15년간 그 신청자가 2,000여명에 불과하고 난민인정을 받은 자도 100명이 채 안 되는 등 다른 선진국에 비해 난민을 충분히 받아들이고 있지 아니하여 국제사회에서 그 책임을 다하고 있지 못함. 또한 아직 1차 결정조차 내려지지 않은 난민신청자가 1,000여명에 이르고 있고 그 절차의 신속성․투명성․공정성에 대하여 국내외적으로 지속적인 문제제기가 있어 왔음. 뿐만 아니라 난민신청자가 최소한의 생계를 유지할 수 있는 수단이 봉쇄되어 있고, 난민인정을 받은 자의 경우에도 난민의 지위에 관한 협약이 보장하는 권리조차도 누리지 못하는 등 난민 등의 처우에 있어서도 많은 문제점이 노정되고 있음.

이에 「난민 등의 지위 및 처우에 관한 법률」을 제정하여 난민의 지위에 관한 협약 등 국제법과 국내법의 조화를 꾀하고, 난민인정절차 및 난민 등의 처우를 구체적인 규정함으로써 인권선진국으로 나아가는 초석을 다지려는 것임.

 

2. 주요내용

가. ‘난민’, ‘난민신청자’, ‘인도적 지위를 부여받은 자’ 등의 개념 정의를 명확히 함으로써 국제법에 입각한 난민제도 운영을 가능토록 함(안 제2조).

나. 국제법에 근거하여 예외 없는 강제송환 금지의 원칙을 천명함(안 제3조).

다. 난민인정절차에서의 정보접근성을 강화하고, 난민신청자의 체류자격을 명확히 함(안 제5조).

라. 공항ㆍ항만 등에서의 난민인정의 신청절차를 명문화하여 난민인정의 신청이 자의적인 행정에 의하여 거부되는 상황을 방지함(안 제6조).

마. 난민인정심사의 기간을 제한하고 면접, 사실조사, 관계기관의 협조, 변호인의 조력, 신뢰관계에 있는 자의 동석, 유엔난민기구의 참여, 통역, 난민면접조서의 확인, 서류 등의 열람, 복사권, 비밀의 보장 등 절차적 보장의 내용을 구체적인 명시함.

바. 난민의 특수성에서 기인하는 입증책임 및 입증정도의 완화의 내용을 명문화함. 난민의 입증정도의 경우 일반민사절차에서 요구하는 개연성에 훨씬 미치지 못하는 “합리적인 가능성”이라는 것이 일반적인 견해이고 이를 반영하고자 함(안 제9조).

사. 난민신청자의 구금을 제한하고, 이의신청에서도 구술진술의 기회의 보장 등 절차적 보장이 이루어질 수 있도록 함.

아. 인도적 지위의 부여절차도 원칙적으로 난민인정절차를 준용토록 함(안 제27조).

자. 재정착난민을 규정하여 해외난민의 대한민국 재정착의 가능성을 부여함(안 제28조).

차. 이의신청 결정기관이자 난민정책 심의기관인 난민위원회를 신설하여 독립된 이의절차가 진행될 수 있도록 함(안 제29조).

카. 난민의 처우는 기본적으로 최소한 난민의 지위에 관한 협약 등에 규정된 권리는 보장될 수 있도록 함(안 제36조).

타. 난민의 가족결합 보장을 명문화하여 기존에 관행적으로 이루어지거나 경우에 따라서는 그 보장이 이루어지지 않았던 가족결합이 법적 근거를 가지고 이루어질 수 있도록 함(안 제44조).

파. 인도적 지위를 부여받은 자는 출입국과 관련된 부분을 제외하고는 난민과 동일한 처우를 받을 수 있도록 함(안 제47조).

하. 난민신청자의 경우 생계비지원을 원칙으로 하고 일정 기간이 지나면 예외적으로 취업을 할 수 있도록 함(안 제48조).

. 검토의견

 

1. 제정안에 대한 총괄적 검토

 

가. 제정안의 취지에 관한 사항

제정안은 우리나라가 1992년에 가입한 「난민의 지위에 관한 협약」과 「난민의 지위에 관한 의정서」(이하 “난민협약”이라 함)에 규정된 난민인정 및 사회적 처우에 관한 사항을 보다 충실하게 반영한 독립된 법률을 제정하려는 것임.

이는 현행 난민인정절차와 난민처우 관련 규정이 있는 「출입국관리법」 체계로는 난민인정절차의 신속성, 투명성 및 공정성을 확보하는 데에 부족함이 있고, 그 내용에 있어서도 「난민협약」의 정신을 충분히 담고 있지 못하다는 반성에 근거하고 있는 것으로 이해됨.

제정안이 난민인정절차에서 난민신청자 등의 정보접근권과 변호인이나 통역 등 전문가의 도움을 충분히 보장받을 수 있도록 하고 중립적이고 전문성 있는 난민위원회를 설치․운영하며 난민 관련 공무원의 지정 등의 규정을 둔 것도 난민인정절차 과정에서 신속성과 공정성 등을 도모하려는 의지가 반영된 것으로 볼 수 있음.

이같은 제정안의 입법취지에 대해서는 「난민협약」 등 국제적 기준에 부합하는 난민인정 절차를 도입하고 사회적 처우를 보장하는 법적 근거를 둠으로써 국내적으로 난민문제에 대한 인식을 제고하고 대외적으로 난민보호를 위한 우리 정부의 가시적 노력을 알릴 수 있다는 점에서 별다른 이견이 없는 것으로 이해됨.

<국적별 난민현황>

(2009.11.9 현재)(단위 : 명)

구분

신청

인정

불인정

철회

심사 중

인도적체류

불인정

2,437

147

83

1,275

461

471

네 팔

378

0

4

255

104

15

중 국

340

5

9

245

59

22

미 얀 마

228

66

19

75

36

32

스리랑카

198

0

0

115

45

38

나이지리아

183

0

1

106

23

53

우 간 다

161

2

0

97

36

26

콩고

91

13

11

37

16

14

방글라데시

122

30

0

22

8

62

코트디부아르

76

3

5

42

17

9

에티오피아

60

12

13

22

6

7

이 란

54

5

4

27

6

12

기 타

546

11

17

232

105

181

※ 불인정 1,275명 중 198명이 이의신청 중

나. 「출입국관리법」의 개정경과 및 제정안의 입법형식에 관한 사항

현재 우리나라의 난민 관련 사항은 「출입국관리법」에 규정되어 있는데, 그 개정경과를 살펴보면 다음과 같음.

<「출입국관리법」의 난민 관련 주요 개정 경과>

개정일자

주요 개정 내용

비고

1993.12.10

․제16조의2(난민임시상륙허가)

․제64조제3항(강제송환금지)

․제8장의2(난민의 인정 등) 신설

-제76조의2(난민의 인정)

-제76조의3(난민인정의 취소)

-제76조의4(이의신청)

-제76조의5(난민여행증명서)

-제76조의6(난민인정증면서 등의 반납)

-제76조의7(난민에 대한 체류허가의 특례)

-제80조제1항(사실조사)

난민조항 신설

2001.12.29

․제76조의2(난민의 인정)

-신청기간 연장(60일→1년)

 

2008.12.19

․제76조의4(이의신청 기간 연장)(7일→14일)

․제76조의8(난민 등의 처우) 신설

-제1항: 「난민협약」의 지위와 처우 보장 노력

-제2항: 인도적 체류 지위 부여 법적 근거 마련

-제3항: 인도적 체류자와 난민신청자에 대한 취업활동 허가

․제76조의9(난민 지원 시설)

․제76조의10(난민에 대한 상호주의 적용의 배제)

법무부의 「출입국관리 및 난민인정에 관한 법률안」 입법예고(2007.11.8) 내용 중 일부가 ‘조윤선의원안’에 반영․처리된 내용임.

1992.12.3「난민협약」 가입

 

이 중에서 2008년 12월 개정 내용은 난민인정제도 도입 후 그동안 제기되었던 문제점들을 해결하기 위한 내용이 다수 포함된 진일보한 조치로 평가되고 있음.

제정안의 입법취지를 담기 위한 입법형식에 대해서는 현행 「출입국관리법」을 (가칭)「출입국관리 및 난민에 관한 법률」로 개정하는 방식으로 가능하다는 의견과 독립된 법률이 필요하다는 의견이 있음.

먼저, 「출입국관리법」체계에서 규정하자는 의견의 주요 근거를 보면,

첫째, 우리나라의 경우 1993년 12월 「출입국관리법」에 난민 관련 규정을 도입한 이후 여러 차례 개정을 거쳐 난민 관련 규정을 계속 확대해 왔다는 점,

둘째, 우리나라의 지리적 여건상 난민신청자가 제한적이라는 점 등을 들고 있음.

다음으로, 독립된 법률을 제정하자는 의견의 주요 근거를 보면,

첫째, 난민에 대하여 「출입국관리법」과 별도의 법률을 갖는 다는 것은 난민을 단순히 출입국 관리의 차원이 아닌 인권보호라는 관점에서 난민문제에 접근할 수 있다는 점,

둘째, 법률 체계상 「출입국관리법」에서 다룰 수 없는 난민의 기본적 지위 및 난민에 대한 사회적 처우에 대한 적절한 규정을 둘 수 있다는 점,

셋째, 난민인정절차와 난민에 대한 사회적 처우 문제가 분리되지 않도록 할 수 있다는 점,

넷째, 이와 같은 이유로 유럽연합에서는 가입국이 반드시 출입국 관리에 관한 법과 별도로 난민법을 제정하도록 권고하고 있다는 점,

다섯째, 인권보호 차원에서 각국의 난민보호제도를 강화하고 난민정책의 일관적․체계적 추진의 필요성 등을 들고 있음.

생각건대 난민인정절차에서 난민신청자의 권리를 대폭 강화하고 난민에 대한 사회적 처우를 명시하는 규정을 제정안과 같이 독립된 법률에 둘 것인지 또는 현행과 같이 「출입국관리법」에 둘 것인지 여부는 각국의 인권상황을 고려한 입법 정책적 사항으로 볼 수 있겠음.

다만, 독립된 법률로 할 경우 현행 「출입국관리법」에 있는 난민인정절차 및 처우 관련 규정을 그대로 둘지 아니면 관련 규정을 모두 삭제할 것인지 등에 대해 법체계적 측면에서 검토가 있어야 할 것으로 봄.

 

다. 「난민협약」과의 체계에 관한 사항

제정안은 제36조제1항에서 “난민은 국내에서 「난민협약」에 따른 처우를 보장받는다”고 규정한 후, 제37조 이하에서 사회보장(안 제37조), 기초생활보장(안 제38조), 의료급여(안 제39조), 교육권보장(안 제40조), 사회적응교육지원(안 제41조), 학력인정(안 제42조), 자격인정(안 제43조) 및 가족결합의 보장(안 제44조) 등 난민의 국내 생활에 실제 시급한 사항을 별도로 규정하고 있음.

“난민은 국내에서 「난민협약」에 따른 처우를 보장받는다”고 하면서 「난민협약」에서 규정한 사회적 처우 중에서 일부 사항만을 규정하고 있는 제정안의 입법방식에 대해서는, 우리나라가 가입한 「난민협약」이 「헌법」 제6조제1항에 따라 국내법과 동일한 효력을 지님을 고려할 때 「난민협약」에 규정된 다른 처우 조항, 가령 재산권(안 제13조와 제14조), 결사의 권리(안 제15조), 재판받을 권리(안 제16조), 배급(안 제20조), 노동권(안 제24조) 등의 효력을 어떻게 이해해야 하는지에 대한 의문이 제기될 수 있으므로, 이에 대한 입법론적 검토가 필요하다고 하겠음.

 

라. 제정안 관련 총괄적 고려사항

첫째, 제정안은 난민인정절차와 이의신청에서 난민신청자의 절차적 권리를 대폭 강화하고 ‘난민신청자’, ‘인도적 지위를 부여받은 자’ 및 ‘난민’에 대해 명시적으로 각종 사회적 처우에 관한 권리를 보장하고 있음.

제정안의 이와 같은 취지가 자칫 국내 외국인노동자의 대량난민신청과 해외난민 또는 경제적 이주자들의 대량 유입 등 예기지 못한 결과를 초래할 가능성에 대한 검토도 필요하다고 봄.

둘째, 제정안 시행을 위해서는 난민신청자 등에 대한 보호 및 사회적 처우를 위한 예산을 확보하여야 하고, 난민위원회의 설치(위원장 및 상임위원의 정무직 등)와 난민 관련 공무원(난민연구조사관, 난민전담공무원, 난민담당공무원 등)을 임명해야 하며, 또한 다른 부처 소관 사항(복지․교육․노동 등)이 규정되어 있으므로 관계 부처의 의견을 수렴할 필요가 있다고 봄.

 

셋째, 제정안은 국제조약과 관련된 문제와 이해 관계인의 의견을 광범위하게 수렴할 필요가 있으므로 「국회법」 제58조제6항에 따라 공청회를 개최할 필요가 있겠음.

 

2. 주요 사항별 검토

 

가. 정의 규정에 관한 사항

(1) ‘난민’ 요건의 문제(안 제2조제2호)

제정안은 난민의 정의에서 “… 박해를 받을 수 있다는 우려”를 요건으로 하고 있음.

그러나 현행 「출입국관리법」 제2조에서는 난민을 “난민의지위에관한협약 제1조 또는 난민의지위에관한의정서 제1조의 규정에 의하여 난민협약의 적용을 받는 자”로 규정하고 있으며, 동 난민협약과 의정서에서는 “박해를 받을 우려가 있다는 충분한(또는 합리적인) 근거가 있는 공포(well-founded fear of persecution)”로 규정하고 있음.

제정안의 경우처럼 ‘박해를 받을 수 있다는 우려’로 난민요건을 완화할 경우 난민인정을 보다 쉽게 할 수 있는 장점이 있으나, 난민의 범위가 확대되어 난민신청의 남용을 초래할 여지가 있고,「난민협약」의 정의가 현재 국제적으로 인정되고 있는 점 등을 고려할 필요가 있다고 할 것임.

또한 제정안에서 ‘난민’은 ‘난민신청자’나 ‘정치적․사회적 난민’과는 구분되고 법적 절차를 거친 법적 의미의 ‘난민’만을 의미하므로 ‘난민’의 정의에 “법무부장관으로부터 난민인정을 받은 자”를 추가하는 것이 법 해석․적용에 혼선을 줄일 수 있다고 봄.

(2) ‘인도적 지위를 부여 받은 자’의 요건 문제(안 제2조제3호)

제정안은 ‘인도적 지위를 부여’ 받을 수 있는 요건으로 난민의 요건을 충족시키지는 아니하지만 “폭력․외부침략..... 고문 등의 비인도적 대우나 처벌 또는 공공질서를 심각하게 해치는 기타 상황”이 있는 경우를 규정하고 있음.

이는 현행 「출입국관리법」의 인정 요건인 “특히 인도적인 고려가 필요하다고 인정되는 경우”가 일반적이고 추상적이어서 운영상 남용의 우려가 있다는 일부 지적을 해소하기 위한 것임.

그런데 제정안과 같이 법률에 구체적인 요건을 명시할 경우에는 그 취지와 달리 인도적 지위를 부여받을 수 있는 경우를 보다 엄격하게 제한하는 결과를 초래하는 것은 아닌지 검토할 필요가 있겠음.

(3) ‘난민신청자’의 범위 문제(안 제2조제4호)

제정안은 ‘난민신청자’의 범위에 “난민인정불허결정에 대한 취소소송이 계속 중이거나 아직 판결이 확정되지 아니한 자”(다목)를 포함하여 이들에게 난민인정자에 준하는 처우를 인정하고 있음.

이는 일단 난민을 신청한 자에 대해서는 사법적으로 확정 판결이 있기 전까지는 난민신청자의 신분을 인정하여 이들을 두텁게 보호하려는 취지로 이해됨.

다만, 다음과 같은 사항에 대한 검토가 필요하다고 봄.

첫째, 제정안의 취지에 따르면 단지 취소소송을 제기하였다고 해서 난민인정불허결정의 효력이 제대로 발휘되지 못하는 결과를 초래하는데, 취소소송의 제기에 이와 같은 특별한 효력을 부여하는 것이 타당한지 법리적으로 문제될 수 있음.

둘째, 난민신청자에 대한 사회적 처우 규정을 악용하여 난민인정을 받지 못하는 자가 난민 신청을 하는 사례가 늘어나는 등의 부작용이 발생할 가능성이 있음.

 

나. 강제송환금지의 예외사유에 관한 사항(안 제3조)

제정안은 「난민협약」 제33조 제1호와 현행 「출입국관리법」 제64조제3항 본문에서 규정하고 있는 난민에 대한 강제송환금지 규정을 그대로 규정하고 있고 이에 대해서는 별다른 이견이 없음.

한편, 제정안이 「난민협약」 제33조제2호과 현행 「출입국관리법」 제64조제3항 단서에서 인정하고 있는 강제송환이 가능한 사유를 두지 않은 것은 현행 「출입국관리법」에 규정된 요건이 법무부장관에게 지나치게 광범위한 재량을 부여하여 남용될 소지를 우려하였기 때문으로 이해됨.

제정안의 취지가 「난민협약」의 강제송환 가능 사유를 배제하려는 것이 아니라면, 그 취지를 받아들이면서 현행 「출입국관리법」의 단서 규정의 불명확성을 보완하는 방안을 검토할 필요가 있다고 할 것임.

 

다. 난민신청자 보호에 관한 사항

제정안이 난민신청자의 보호를 강화하기 위해 반영한 주요 내용으로는 난민신청자의 정보접근권 강화(안 제7조 및 제16조 등), 난민신청자의 입증책임 및 입증정도의 완화(안 제9조), 신청자 등의 비밀의 보장(안 제17조), 심리의 비공개(안 제25조) 등을 들 수 있으나, 다음과 같은 사항에 대한 검토가 있어야 할 것으로 보임.

(1) 체류자격과 무관한 체류인정 문제(안 제5조제5항)

제정안 제5조는 난민인정을 위한 신청 절차를 규정하면서, 난민인정 여부가 확정(난민인정불허결정 후 이에 대한 행정쟁송이 제기된 경우 그 절차가 종결될 때까지를 포함)될 때까지 체류자격의 유무와 무관하게 대한민국에 체류할 수 있다고 규정하고 있음(안 제5항).

난민신청자를 두텁게 보호하려는 제정안에 대해서는 체류자격과 무관하게 국내 체류를 허용할 경우 난민신청자를 대량으로 양산하고 불법체류자들이 국내체류의 방편으로 난민제도를 악용할 가능성이 우려된다는 의견이 있음.

(2) 난민신청자의 입증책임 경감 문제(안 제9조)

제정안은 난민신청자에게 입증책임을 지우되, 신청자의 진술이 거짓이라고 의심할 만한 상당한 이유가 없는 한 그 진술을 뒷받침할 증거가 없다는 이유로 난민인정을 거부할 수 없도록 규정하고 있음.

이는 급박한 상황에서 최소의 필수품이나 신분증 조차 챙기지 못한 채 피난해 온 경우가 대부분인 난민신청자의 특수한 상황을 고려한 조치로 이해됨.

(3) 변호인 조력을 받을 권리 인정 문제(안 제12조)

제정안은 난민신청자에게 변호인을 조력을 받을 권리가 있으며, 빈곤 등 사유로 변호인을 선임할 수 없을 때에는 국가의 부담으로 변호인의 선임할 것을 요청할 수 있도록 규정하고 있음.

현행 법체계에서는 변호인 조력권과 국선변호인 선임권을 사법절차적 권리로 이해하는 것이 일반적이므로 행정절차인 난민인정절차에서도 변호인 조력권 등을 인정할 지에 대해서는 입법정책적 검토가 필요하다고 봄.

(4) 서류 등의 열람, 복사 권리 문제(안 제16조)

제정안은 난민신청자 본인이 제출한 자료뿐 아니라 법무부장관이 보유하고 있는 자료 중에서 비밀로 분류되지 아니한 관련 국가 또는 지역의 정보나 사실조사 자료 등에 대하여 열람․복사할 수 있도록 규정하고 있음.

비록 비밀로 분류되지 않은 정보라고 하더라도 법무부장관이 보유한 국가 또는 지역 정보 자료가 외부로 유출되어 악용될 우려가 있으므로 열람․복사의 범위를 좀더 제한하는 방안을 검토할 필요가 있다고 봄.

(5) 난민인정불허결정 이유기재 범위 문제(안 제18조제2항)

제정안은 법무부장관이 난민인정불허의 결정 시 신청자의 사실적․법률적 주장에 대한 판단을 포함한 불허이유를 기재한 난민인정불허통지서를 교부하도록 하고 있음.

이는 난민불허결정의 사유를 정확하게 제시하게 함으로써 난민신청자의 이의신청이나 소송제기 등 권리구제를 보다 쉽게 할 수 있게 하려는 취지로 이해됨.

(6) 보호 중인 난민신청자의 보호 문제(안 제21조)

제정안은 난민신청자가 「출입국관리법」 제51조와 제63조에 따라 보호 중인 경우 그 보호기간은 6개월을 초과할 수 없고 1회에 한하여 법원의 허가를 얻어 연장할 수 있도록 규정하고 있음.

이는 「출입국관리법」상의 보호기간이 ‘10일 이내(1차에 한하여 10일 연장)’ 또는 ‘송환이 가능할 때까지’로 되어 있으나 보호가 부당하게 장기간 지속되는 것을 방지하여 난민신청자의 지위를 보장하려는 취지로 이해됨.

제정안에 대해서는 다음 사항에 대한 검토가 필요함.

첫째, 「출입국관리법」 제51조에 따라 최대 20일만 보호받는 자에 대해 난민신청자라고 하여 보호기간을 최대 1년까지 가능하도록 하는 것은 난민신청자의 지위를 보호하려는 제정안의 취지와 맞지 않으므로 이 부분은 삭제할 필요가 있음.

둘째, 「출입국관리법」 제63조와 관련하여서는 강제퇴거를 위한 보호를 받고 있는 자가 보호 중 난민을 신청했다는 사유만으로 보호기간의 상한을 설정하는 것은 강제퇴거를 위한 보호를 해제시킬 목적으로 난민을 신청하는 자가 속출할 우려가 있다는 의견이 있음.

(7) 이의신청기간 등에 관한 사항(안 제18조, 제21조, 제22조)

구분

현행 출입국

관리법령

제정안

(국내 거주 외국인의

난민인정 신청의 경우)

비고

난민인정결정 기간

규정없음

접수 후 6개월

(6개월 연장 가능)

공항 등에서의 난민신청 : 4주 이내 결정

신원확인을 위한 보호기간

규정없음

10일 이내

(10일 한도 연장 가능)

보호 중인 자의 난민인정 신청자에 대한 보호기간

규정없음

6개월 이내

(법원 허가로 1회 연장 가능)

난민인정불허결정이나 취소결정에 대한 이의신청 기간

14일 이내

30일 이내

이의신청에 대한 결정기간

규정없음

접수 후 6개월 이내

(6개월 연장 가능)

행정소송 제기기간

90일 이내

이의신청 결과 접수 후

90일 이내

<제정안의 주요 기간에 관한 사항>

 

제정안은 난민신청자를 보호하기 위하여 난민인정절차에서의 각종 제출기간을 길게 두는 한편 난민인정결정 여부는 가급적 빨리 하도록 규정하고 있음.

그런데 난민인정절차에서 각종 제출기간을 길게 둘 경우 난민신청자를 보호하려는 취지와 달리 난민신청자에 대한 사회적 처우를 악용하기 위한 난민신청의 남용 사례가 급증할 수 있고, 난민인정결정의 시한을 정하는 문제는 난민인정을 위한 현지 확인 등에 장기간이 필요한 특수한 사정 등을 고려할 필요가 있음.

따라서 각종 난민인정절차 기간은 난민신청자의 보호와 난민신청 악용 방지 그리고 신속하면서도 타당한 난민인정의 필요성 등을 종합적으로 고려하여 결정될 필요가 있다고 하겠음.

 

라. 인도적 지위 부여를 위한 신청권 인정 문제(안 제27조)

제정안은 난민인정의 신청과 인도적 지위 부여 신청을 동시에 혹은 선택적으로 제출할 수 있고, 법무부장관도 난민인정을 신청한 자에 대하여 인도적 지위를 부여할 수 있도록 규정하고 있음.

국제법상 ‘인도적 지위’란 신청자의 요청에 따라 인정되는 것이 아니라 난민신청시 난민인정요건을 충족하지는 못하였으나 본국 송환시 생명 등이 위험해질 가능성이 있는 자에 대하여 인도적 고려 차원에서 국내체류를 허가해 주는 것으로 이해되고 있음.

제정안은 ‘인도적 지위’의 신청권을 인정하여 난민신청자를 더욱 두텁게 보호하려는 취지로 이해되나, 별도로 ‘인도적 지위’ 신청권을 보장하는 것에 대하여는 입법정책적 판단이 필요하다고 하겠음.

 

마. 재정착난민 수용 근거에 관한 사항(안 제2조제5호 및 제28조)

제정안은 재정착난민의 정의 규정과 재정착난민을 국무회의의 심의를 거쳐 우리나라에 수용할 수 있도록 하는 근거규정을 두고 있음.

재정착(resettlement)은 자발적 귀환, 현지사회통합과 함께 국제 난민문제의 항구적 해결책(durable solution)의 하나로 그 중요성이 점차 강조되고 있고, 난민수용부담을 대부분 개발도상국이 떠안고 있는 현실에서 국제사회의 책임분담을 위해 각국의 도입이 적극 장려되고 있으므로, 재정착난민의 수용을 위한 근거와 절차를 두는 제정안은 바람직하다고 하겠음.

 

바. 난민위원회의 설치․운영에 관한 사항(안 제29조부터 제34조까지)

제정안은 난민정책 및 이의신청에 관한 사항을 심의․의결하기 위하여 법무부에 난민위원회를 두고 산하에 난민연구조사관 및 자문기구 등을 둘 수 있도록 규정하고 있음.

이는 전문적이고 독립된 이의신청기구를 설치하여 난민인정절차의 투명성과 공정성을 보장하려는 취지로, 현행 「출입국관리법 시행규칙」에 근거하여 운영 중인 난민인정협의회의 위상을 강화하려는 것으로 이해됨.

다만, 위원장과 상임위원을 정무직으로 운영하는 문제(안 제30조제3항) 등에 대해서는 그 적정성 여부를 검토할 필요가 있다고 하겠음.

 

사. 유엔난민기구의 난민심사 참여에 관한 사항(안 제35조제2항)

제정안이 유엔난민기구에서 난민에 관한 정책 등에 관한 정보를 요청할 경우 법무부장관과 난민위원회의 협조의무를 규정한 것은 난민업무가 국제협력이 필요한 사안임을 고려한 취지로 이해됨.

다만, ‘난민위원회 심의 과정에의 참여’(안 제2항제3호)나 ‘난민인정 및 이의신청절차에의 실질적 관여’(안 제2항제4호)를 명문화하는 것에 대해서는 「난민협약」 제35조(국가기관과 국제연합과의 협력)에서도 규정하고 있지 않으므로 주권의 제약 문제와 외국의 사례 등을 고려하여 검토할 필요가 있다고 하겠음.

아. 난민 등에 대한 처우에 관한 사항

제정안은 처우 대상을 ‘난민’, ‘인도적 지위를 부여받은 자’와 ‘난민신청자’로 구분하여 각각 다른 내용의 사회적 처우를 규정하고 있음.

대상

내용

소관부처

관계 부처

제4장

난민 등의 처우

제1절

난민의 처우

제36조(국제조약에 따른 처우보장)

-

-

제37조(사회보장)

-

보건복지가족부

제38조(기초생활보장)

-

보건복지가족부

제39조(의료급여)

-

보건복지가족부

제40조(교육권등)

법무부

(교육지원)

교육과학기술부

제41조(사회적응교육 등)

법무부

노동부

제42조(학력인정)

-

교육과학기술부

제43조(자격인정)

법무부

(보수교육)

다수 부처

제44조(난민의 가족결합 보장)

법무부

외교통상부

제45조(난민에 대한 상호주의 적용의 배제)

「출입국관리법」제76조의10(상호주의 배제)

 

제46조(귀화)

법무부

 

제2절

제47조(인도적 지위를 부여받은 자의 처우)

-

「출입국관리법」에 취업활동허가 규정 있음

제3절

난민

신청자의 처우

제48조(생계비 지원 등)

법무부

보건복지가족부

제49조(주거지원)

법무부

 

제50조(의료지원)

법무부

보건복지가족부

제51조(교육권)

-

교육과학기술부

제52조(교육지원)

법무부

교육과학기술부

<제정안의 대상별 사회적 처우 내용>

 

(1) 관련 부처 소관 사항에 관한 문제

총괄 검토에서 언급한 바와 같이, 제정안에서 규정한 난민 등에 대한 처우와 그 내용에는 다른 부처 소관에 속하는 것이 있으므로 소관 입법의 원칙상 관련 상임위원회 및 관계 부처의 의견을 듣는 것이 필요하다고 하겠음.

특히 난민에 대한 처우 규정 중 안 제37조 및 제38조는 현행 「사회보장기본법」 제8조와 「국민기초생활 보장법」제5조 및 제5조의2에 규정된 외국인 제한 규정을 배제하여 적용하는 명시규정을 두고 있음.

(2) ‘인도적 지위 부여받은 자’에 대한 처우의 적정성 문제

제정안이 인도적 지위를 부여받은 자에 대한 처우를 출입국 제한을 제외하고는 난민과 동일하게 하는 것은 법적인 지위가 다른 자를 실질적으로 동일하게 처우하게 된다는 점에서 형평성 문제를 검토할 필요가 있겠음.

(3) 난민의 가족결합 보장에 관한 사항(안 제44조)

제정안은 난민의 가족결합을 보장하기 위해 난민의 배우자와 20세 미만의 자녀에게 난민지위를 부여할 수 있는 근거와 그들이 입국을 원할 경우 반드시 입국을 허가하도록 하는 의무규정을 두면서 난민의 인정을 받은 자가 사망하거나 이혼한 경우에도 그 가족에게 난민의 지위가 유지되도록 하고 있음.

그러나 외교관계 등을 고려하지 않고 입국 허가를 법률로 강제하는 것은 외교적인 문제를 초래할 수 있으므로 신중한 검토가 있어야 할 것이며, 이혼한 경우에도 난민의 지위를 계속하여 인정하는 것에 대해서도 입법정책적인 면에서 신중한 검토가 필요하다고 봄.

(4) 귀화 국내 거주기간 단축의 문제(안 제46조)

제정안은 난민인정을 받은 자로서 대한민국에 3년 이상 주소를 둔 경우 귀화허가를 받을 수 있도록 규정하고 있음.

난민인정을 받은 자에 대하여 간이귀화의 대상이 되도록 국내 거주기간 요건을 단축하는 문제는 입법정책적으로 판단할 문제라고 봄.

(5) 난민신청자에 대한 취업허가 요건 문제(안 제48조제2항)

제정안은 난민신청 후 6개월이 경과할 때까지 난민여부가 결정되지 아니한 자에 대하여 취업을 허용하고 있으나, 현행 출입국관리법령에는 난민인정 기한을 1년으로 규정하고 있으므로, 이에 대한 조정이 필요함.

자. 법체계에 관한 사항

(1) 난민인정심사 담당 공무원에 관한 사항(안 제8조제3항)

제정안은 법무부 내 난민전담공무원을 두고 난민 관련 정보의 수집․관리 및 난민담당공무원 교육 등을 그 업무로 규정하고 있음.

이는 전문성이 필요한 난민 업무의 단계별로 담당 공무원의 기능을 명시하려는 취지로 이해되나, 담당 공무원의 업무 등을 법률에 직접 명시하는 것은 법체계상 부적절한 면이 있으므로 난민인정의 심사의 기본적인 사항을 규정하고 실무적인 부분은 하위규정에 위임할 필요가 있겠음.

(2) 비밀 등 준수 의무 위반자에 대한 처벌 규정 필요성(안 제17조)

제정안이 난민신청자 등의 인적사항과 사진 등에 대한 보호의무(안 제1항), 동의 없는 신청자 등의 인적사항과 사진의 출판물 등 게재 금지 의무(안 제2항), 난민신청 정보의 출신국 제공 금지 의무(안 제3항)를 두면서도 이들 의무 위반에 대한 처벌규정을 두고 있지 않은 것은 난민 등에 관한 정보 보호 가치의 중요성을 고려할 때 문제가 있으므로 이에 대한 보완이 필요하다고 하겠음.

(3) 이의신청의 행정심판전치주의 적용 문제(안 제18조제2항 및 제22조제7항)

제정안은 법무부장관의 최초 난민인정불허처분에 대해서 30일 이내에 이의신청을 제기할 수 있다는 안내를 하도록 하면서(안 제18조제2항), 이의신청이 이유 없다고 결정한 때에는 신청자에게 그 사유와 90일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다는 뜻을 기재한 결정통지서를 교부하도록 하고 있음(안 제27조제2항).

제정안에 따르면 이의신청에 대한 기각결정에 대해서는 행정소송을 제기할 수 있는 것으로 이해되나 난민인정불허가결정에 대해서는 바로 행정소송을 제기할 수 없고 반드시 이의신청을 하여야 하는 것인지 명확하지 않으므로 이에 대한 검토가 필요하다고 하겠음.

(4) 「행정절차법」 준용의 문제(안 제26조제2항)

제정안은 난민인정절차에 대하여 제정안에 없는 사항에 대하여는 「행정절차법」과 「행정심판법」을 준용하도록 규정하고 있음.

그러나 현행 「행정절차법」에서는 난민인정에 관한 사항은 행정작용의 성질상 행정절차를 적용하기 곤란한 사항으로 보아 「행정절차법」 적용 대상에서 제외하고 있으므로, 이에 대한 검토가 필요함.

(5) 권한의 위임 규정 필요성

제정안에 규정된 법무부장관의 권한 중 일부는 출입국관리사무소장이나 출장소장 또는 외국인보호소장이 행사하게 할 필요가 있으므로 「출입국관리법」과 같이 권한의 위임 근거를 둘 필요가 있음.

(6) 시행일 조정 필요성

제정안은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행하도록 규정하고 있으나, 제정안 시행시 상당 규모의 조직 및 인적 개편과 하위규정의 준비가 필요하므로 최소 1년 정도의 경과규정을 둘 필요가 있음.

(7) 경과조치 필요성

제정안에는 난민신청자 및 난민인정자에 대한 여러 보호 규정을 두고 있는데,

제정안 시행 전의 난민신청자나 난민인정자에 대해서도 제정안을 적용할 지에 대한 입법정책적 검토가 필요하다고 봄.

 

Posted by 난민인권센터